贵州典型现代农业园区存在问题及解决措施

罗睿　何腾兵

摘 要：现代农业园区的建设可以提高农业生产效益和土地利用率，被公认为是推进农业现代化的重要手段。然而，在农业园区建设过程中，很多土地问题开始凸显，权属争议隐患、土地非农化、耕地质量下降、圈地现象等已经变成贵州省现代农业园区有序开展的主要问题。笔者在分析这些问题的基础上，对贵州省现代农业园区建设提出对策建议。

关键词：贵州；农业园区；解决措施

中图分类号：F324 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.10.009

Abstract： The construction of modern agricultural park can improve the efficiency of agricultural production and land utilization and is recognized as an important means to promote agricultural modernization. However， in the process of construction of agricultural park， a series of problems began to cause， ownership dispute hidden danger， the non-agricultural land， decline in the quality of arable land， the phenomenon of enclosure， has become main problems of construction of modern agricultural park in Guizhou Province. In this paper， based on the analysis of these problems， puts forward some countermeasures and suggestions were walking on the construction of modern agricultural park in Guizhou Province.

Key words： Guizhou； the modern agricultural park； measures

国家对农业的政策优惠、资金的扶持及各种绿色通道的大开，促进着农业的发展，而农业园区建设一直以来都受到国家的鼓励。现代农业园区作为农业技术组装集成、科技成果转化、高新技术示范推广和产业集群的有效载体，对于推动农业新技术的开发、转化以及推广应用，发挥着明显的示范引导作用[1-8]。贵州省2013年开始着力100个农业园区建设和改建[9]，由于贵州省薄弱的农业基础和不成熟的管理，农业园区的经营也暴露出诸多问题，影响着贵州农业园区今后的发展。

1 园区现有问题分析

1.1 土地流转后权属争议有隐患

园区核心区的土地平整工程和园区基础设施是今后产生土地权属争议的两大因素。贵州省山地居多，耕地破碎，农业基础设施差，所以在贵州省进行园区建设的首要任务是平整土地和大规模的农业基础设施建设，特别是现状地物的修建，这样也大量改变了园区原有土地的性质和状貌。经过调研，贵州园区核心区的大部分土地的流转方式是政府作为中介，统一从农户手中“收集”起来，再由政府流转给投资方，而政府在实际流转给投资方前就进行土地平整工作和基础设施建设工作。笔者按照行政区域选取了8个有代表性的贵州省典型农业园区进行调研，对土地整治和流转面积进行统计。8个园区为：贵阳市清镇市绿色蔬菜现代高效农业示范园区、黔南龙里县湾滩河生态农业示范园区、毕节市黔西县水西观光农业示范园区、黔东南榕江县忠诚镇、古州镇现代农业示范区、遵义市凤冈县现代烟草农业示范园区、铜仁市江口县现代高效农业示范园区、黔西南兴仁县薏仁现代高效农业园区和六盘水市郎岱现代高效农业扶贫产业示范园区。

园区核心区的土地平整工程。目前，贵州省在建或者改建的园区都有土地平整工程，园区内耕地经土地平整后原有的界址消失，田坎归并、削坡填坑使土地的面积发生变化。虽然土地流转的面积按平整前农户与村集体的承包经营合同中的面积计算，但是当承包期限到期或者由于其他原因农户要收回土地时，由于界址的消失和原来面积的变化，会造成权属争议。

园区基础设施建设。基础设施建设主要包括田间道、生产道、生态田坎、沟渠的建设。根据2014年国土资源部29号文件规定，在土地变更调查中对于路基宽度大于6.5 m或者路面宽度大于6 m的新增道路才作为公路，纳入建设用地的面积计算。这就意味着很大一部分新建的现状地物会以农村道路的名义归为非建设用地。土地平整或者改造的面积越大，则这样的非建设用地面积就越大。流转土地后，这些基础设施建设直接改变了一部分耕地的用途，而且大部分不计入需要征用土地、临时用地的范畴，使部分农民的部分土地没有得到完整的赔偿就丧失了作为耕地的功能。此外，一些生产经营者直接用于农业生产所需要的设施，包括钢棚、混凝土支架等。这些设施的投入中，部分资金是投资者通过向国家申请立项，由国家补贴资金或者扶贫资金的投入，还有部分是投资者自己投资的。如果承包期到了，农户要收回土地他方流转，这些地上构筑物应该属于农民所有，所以原有投资者没有保障可以收回这些投资。此外，如果农民不需要这些设施，而要求恢复原状，投资方的投入就会进入尴尬境况。

1.2 园区土地流转费用

与城市建设用地不同，农用地没有成熟的估价机制。从整个贵州省来说，每个园区的流转价格没有统一的价格计算标准，当前农业园区的土地流转费用一般按照当地的粮食价格来计算，每个园区内部流转价格统一，但不同园区流转价格高低不等，如黔西县水西观光园区每亩流转价格只有700元，而江口县为840元、榕江县高达1 600元。按照土地价格区位论来说，同一园区中的土地因为区位不同，在规划中的用途不同应该具有不同的价值，所以流转费用应该差别对待。此外，虽然目前园区的土地流转是按照农民之前种植粮食价格的一定倍数进行补偿，但实际上忽略了园区建成后规模效益及技术设施带来的土地价值的增值，那些直接流转没有参与分红的农户则没有享受到这部分增值带来的收益，这实际上丧失了公平性。此外，一些投资者本身资金有限，一般签订10年以上的土地流转合同，然后每年给付，如果投资失利，投资者放弃，剩下的土地流转资金可能难以及时追回。

1.3 耕地质量保障问题

园区企业入驻后，特别是对属于自己基地的耕地，追求利益最大化。主要表现在：因为无休耕种，所以各种农用药剂肥料使用比较频繁。即便是有机蔬菜，实际中农药也是不能做到投入为0。一些企业还改变种植结构，将原有菜地、水田变为大规模的苗木培养、果树培养和水产养殖。此外，还有一些企业以引进立体农业水培蔬菜为名，将原有耕地变为厂房，耕层表面水泥硬化，改用营养液池、立体农业支架为生产的“土壤”基础。这些改变降低了原有耕地的质量甚至完全改变了土地的用途。当流转合同到期，农户要收回这些土地时，有些合同规定要求将土地恢复原状，但是土壤本身是灰色系统，各种指标也会随着时间变化，所以恢复原状的界定很难把握。

1.4 农业园区土地用途变更和圈地现象

虽然贵州新确定的园区没有出现以建设农业园区之名行房地产之实的现象[10]，但是投资者将农用地变更用途的面积也是比较大，包括耕地改林地、鱼塘和建设用地。这里主要分析耕地变更建设用地。许多变更是在政府审批还未许可就提前建设，程序还在报建路上，工程就已经完工。大的企业重资投资厂房，包括加工企业和现代自动化的设施农业的厂房，其中很多厂房直接归为农用地，而实际上已经改变了原有土地用途。另外，农业园区的定位都有观光旅游这一项，部分地方重心完全放在餐饮休闲上，耕地变绿地、休闲用地是不可争议的事实。私人投资的完全就是农家乐的模式，也改变原有耕地的景观甚至是用途，这样也减少了原有耕地面积。此外，许多加工区的建筑没有开展环评工作，甚至负责人不清楚环评工作，不利于园区的可持续发展。

1.5 政府的政绩形象

调研的园区花费大量资金去做园区的规划，政府只注重企业“引进”，对引进的企业发展没有长远考虑，对园区内企业之间、种植大户之间的配合没有指导性意见。此外，在园区的规划报告中，规划面积过大，有的园区面积横跨几个乡镇，没有体现出集约经营、适度规模经营的优势。

1.6 资金的投入还不透明

规划报告上说明了资金的来源和资金的大致去向，其中资金来源主要是企业资金和企业拿到的国家补贴，但是这些资金在去向表述中只有单项工程的投资表，而各工程的明细投入没有一个清单，也没有公示，这就方便了企业和政府套用国家的项目资金和扶贫开发资金。

2 园区问题对策

2.1 完善土地合理流转机制

加强市县乡土地流转及协调机构的建设工作，健全制度[11]。开展流转工作前，要征求农户的流转意愿，制订合理的流转合同，对于不同要求的农户可以增加附件形式签订。对需要平整的土地，要告知这些农户，并将面积、界址会发生变更的情况告知。与农户协商之后划定平整后的界址，或者对减少的面积实行异地补偿。强调农村土地流转的三原则，即依法、自愿、有偿，更要处理好流转土地的农民的安置与土地增值后的收益分配问题[12-16]。对于出现纠纷的土地流转，需要及时化解纠纷。完善农用地流转价格评估机制，出台各种行业规定，对园区农用地的价格进行评估，实现评估指标和标准的统一，实现评估结果差别化价格。完善农业保险工作，投资方在接收流转土地前必须买农业保险，而土地流转费用应该有部分预付资金。完善耕地质量的鉴定机制，对流转前的土地进行规范的耕地质量评定，包括自然质量、经济质量的评定。对土壤养分、土壤中金属含量测定，对耕地原有设施进行定级，以便于交还土地时候，出现耕地质量下降而损害原有农户利益。

2.2 加强园区内部管理

首先，规范园区人员的组织结构，这样有利于提高园区的管理效率。其次，对投资业主进行严格的审查，加强建设过程中对投资业主的监督和园区土地的监管力度，严禁其随意变更土地用途和荒废土地，避免圈地现象的发生[17]。再次，加强对园区内部建设用的报批工作和环评工作的监督，应该严格按照程序进行，不能先斩后奏。此外，还应该成立定期对园区环境、土地有害物质监控的管理机构。

2.3 加强对资金流向的监督工作

要求园区每一项建设内容都应该有明细清单，并及时追踪，并且定期在网上公布。对已经建设的账目，要重新审查。严肃处理挪用项目资金、协同骗取项目资金贪污腐败行为。

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