金融助推博州农村土地流转的SWOT分析与对策

2015-10-18中国人民银行乌鲁木齐中心支行新疆乌鲁木齐830000

金融经济 2015年14期

张伟(中国人民银行乌鲁木齐中心支行，新疆乌鲁木齐 830000)

党的十八届三中全会指出要进一步深化农村土地改革制度，加快推进农村土地流转进程。2014年中央一号文件专题对当前农地流转工作做出具体要求。《关于金融服务“三农”发展的若干意见》更是指明了服务三农和金融支持农地流转工作的新方向。经过多年的探索与完善，博州农村土地流转无论是流转面积，还是流转形式都得到了充分发展，有效地促进了当地城乡统筹工作的开展。但金融支持博州农村土地流转工作仍面临着许多困难与挑战。本文将重点围绕金融支持博州农村土地流转的现状、优势、困难等方面展开分析，提出具有针对性的政策建议。

一、金融支持博州农村土地流转的现状

(一)博州农村土地流转情况现状

截至2014年4月，博州累计完成农村土地流转并地共计54.98万亩，占全州耕地总面积的25.5%。博乐市被国家农业部确定为全国农村土地经营权登记试点市，确保农地流转的先行先试政策在博州落地生根。2013年在精河县大河沿子镇成立了专业农民合作社，这是辖内第一家以农村土地流转经营为主营业务的合作社，开启了博州专业合作社参与农地流转工作的新起点。从表1可以看出，每年超过150000亩的速度，博州土地流转面积迅速增加，流转土地面积占农村土地总面积中的比例增加更明显。

表1 博州农村土地流转占比表 (单位:万亩)

(二)博州农村土地流转过程中金融支持情况

自2005以来，博州农村信用社大胆探索出农地承包经营权抵押的方式。博州农村信用联社依据自治区联社制订的《土地经营权抵押贷款管理办法》，结合博州实际出台了《博州土地经营权抵押贷款实施细则》，主动摸索开展博州特色的农地承包权抵押贷款业务。截止2013年底，博州开展的农地承包经营权抵押贷款业务共有三家农村信用合作联社，累计发放贷款4.45亿元。金融支持博州农村土地流转呈现以下特点:

1.贷款对象集中于种植大户。农地承包权抵押贷款业务的开展，有效解决了博州农户个人信贷难度大和额度小等问题。例如:第五师八十四团农户陈某办理土地承包经营权抵押贷款，于2011年4月获得流动资金300万元;2012年陈某扩大了棉花种植规模，将自己名下的四千亩土地经营权抵押给信用社获取一千万元的贷款，大大缓解了资金缺口，尝到了农地承包经营权抵押贷款的甜头。

2.贷款利率优惠，办理流程较为便利。博州农村信用社为有效支持博州农地流转发展，农地承包权抵押贷款实行惠农贷款利率，较基准利率上浮70%，平均较当地联保贷款利率低20%。在办理贷款环节上，申请贷款的农户只需提供农村土地承包合同、身份证等有关资料，经农地共同评定、抵押公证办理、贷款合同签订后农户便能获得放款，整个过程中信用社有专人负责协助各个环节相关手续，为贷款人提供了便利。

3.采取抵押公证的办法办理贷款。由于无法在有关机构获取法定抵押登记，经办金融机构采用了公证抵押的办法。一是农村土地承包合同必须是经政府公证部门公证的正式合同;二是土地的发包方要出具同意办理抵押的承诺书;三是由借款者、经办金融机构、发包方三方签订共同约定认可其法定效力的农村土地抵押补充协议书。若借款方不能正常偿还借款本息，经办金融机构有权收回借款方的农村土地承包经营权，并按该地块本年土地市场的平均价格为基准，采取转包他人或其他形式获得补偿，直到贷款本息的还清为止。

二、金融支持博州农村土地流转的SWOT分析

(一)金融支持博州农村土地流转的优势

1.博州近年来的经济发展为该项工作奠定了坚实基础。近年来博州经济突飞猛进，为开展各项工作提供了坚实的经济基础。特别是湖北省对口援疆的建设为该项工作带来了巨大的机遇，为土地流转信贷业务提供了良好的条件。

2.农村土地流转的资金需求空间非常巨大。从金融供给看，截至2010年末，新疆博州地区金金融机构存差达86.58亿元，是“十五”末的4.2倍。从存贷比例变化情况来看:截至2010年末，博州金融机构的存贷款比例仅为44.51%，比“十五”末下降25.63个百分点。截至2010年底，辖内信用社、农行、农发行和邮政储蓄的存差高达43.27亿元，存贷比仅为45.26%。因此探索利用农地承包经营权进行抵押，开发出适合农村经济发展的新型信贷产品，从而为博州农村土地流转提供强有力的金融信贷支持。

3.当地政府支持力度较大，逐步解决了金融支持农村土地流转中的障碍。博州政府一直关注和支持农地流转，先后出台了一系列的制度规定来扶持、规范管理自治州的农地承包经营权流转进行。同时，博州已经建立8个土地流转服务大厅，政府主管部门也印制了统一格式的土地流转合同文本等，土地流转服务和程序逐步趋于规范。

(二)金融支持博州农村土地流转的劣势

1.农业弱质性的影响仍然较大。目前博州金融支持农地流转的进程，还是以探索农地承包权抵押等业务为抓手，以农村产权全面放开为方向，增添信贷抵押品范围，增强农户获取贷款的能力。由于农业的弱质性和农村集体经济发展较为缓慢，极易受到天气、市场等各类因素的影响，使得农户的第一还款源的不稳定性较大，会限制该项业务的健康发展。

2.参与机构的实力仍较弱。目前，博州开展农地承包经营权抵押贷款的机构主要为农村信用联社，而中农工建四大国有银行、邮储银行等实力较强的机构均未开展此项业务。由于农信社资金实力、风险管理、利率定价水平等方面的能力相对较低，影响到机构的业务开展能力，势必会影响到全州农村土地流转信贷产品的推广。

3.失地农户就业问题是影响土地流转信贷业务开展的关键。在土地流转过程中，必然会造成部分农户失去或者脱离土地。这部分农户的就业问题如果解决不好，不但违背了土地流转的初衷，也会成为影响土地流转信贷业务探索的阻碍。从目前来看，博州农村经济发展相对较为缓慢，这给解决失地农户就业问题带来了压力。

(三)金融支持博州农村土地流转的机遇

1.中央高度重视新疆工作营造了良好的政策环境。随着中央新疆工作座谈会和第二次新疆工作座谈会的贯彻落实，全面深化对口援疆工作，博州发展进入一个重要战略机遇期。金融支持农地流转可以增加辖内信贷资金存量，让金融支持在促进新疆维护社会稳定和长治久安、同步推进“新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化”、服务“三农”与解决农村中小企业融资问题中发挥更大的作用。中央新疆工作座谈会和第二次中央新疆工作座谈会、金融支持新疆跨越式发展座谈会的良好机遇，为金融支持农村土地流转营造了良好的政策大环境。

2.试点工作带来了巨大的政策优势。博乐市被国家农业部确定为全国农村土地经营权登记试点市，博州主动扩大范围，将温泉县和精河县也纳入登记试点区域，实现自治州全面推开此项工作。博州的农村土地流转专业机构得到突破，精河县大河沿子镇成立了专业农民合作社，这是辖内第一家以农村土地流转经营为主营业务的合作社，开启了博州专业合作社参与农地流转工作的新起点。这些试点工作的开展，也必将为博州带来“先行先试”的政策优势。

3.上级金融机构对相关业务认可度高，给予了较大支持。博州金融支持农地流转的途径是办理农村土地承包权抵押贷款形式。该项业务的开展得到了辖内农信社、农村商业银行、农行和邮储银行等机构的高度关注，其中农信社是主要的贷款投放机构，农村商业银行也已经逐步开展了该项业务。而且，自治区联社对此项业务一直持肯定态度，这也有助于提高机构继续深入开展该项业务的积极性。

(四)金融支持博州农村土地流转的威胁

1.法律约束使得金融支持农村土地流转缺少必要的司法保护。由于现行法律制度不能为信贷资金提供风险保障，金融机构行使追偿权缺乏法律支持，一旦发生贷款诉讼案件，法院可能会因贷款合同违反法律规定而做出对银行不利的判决。为降低风险，金融机构高度谨慎，偏向采取“五户联保+土地抵押”等以土地抵押作为辅助工具的贷款形式来规避法律风险。如何解决法律支撑的问题，是影响金融推动博州农地流转的关键环节。

2.政府支持政策落实方面的问题直接影响相关信贷业务的开展。金融支持是促进农村土地流转有效运行的一个重要方面，必须需要得到政府的大力支持。政府支持政策能否有效、及时落实，也将影响到相关信贷业务的顺利开展。一旦政府支持政策不能有效落实，将会阻碍相关业务的开展。

3.农村土地管理混乱，使得金融机构无法辨别土地权属。虽然博州已开展的农村土地承包经营权确权工作，但很多农村土地承包合同因存在年代久远、要素不全、与事实不符等情况，无法核实合同的真实性;土地流转自发性强，私下协议转让比例高达85%以上，转让后普遍存在户名未更改现象，导致银行无法准确、及时界定土地的权属，信贷资金缺乏安全保证。

三、政策建议

(一)完善相关农村土地产权法律，寻求政策和法律认同

结合现行的农村土地政策法规和农村金融市场的特殊性，应尽快修改完善《担保法》、《物权法》和《农村土地承包法》，针对农村土地承包经营权流转试点区域，鼓励各县市采取“先行先试”的政策思路。这些地区或者处于经济发达、城乡统筹程度较高地域，或者城乡结合周边区县，农村土地和农民宅基地产权流转是大势所趋，应当因势利导适当放松现行法律政策关于农村土地使用权抵押的限制性规定。

(二)加快土地流转平台建设，规范和引导农村土地流转

一是尽快全面启动农村土地、林权等产权确权登记工作，为激活农村资本市场确立基础;二是建立农村土地产权交易中心、流转信息发布中心和相应的专业评估机构，确保供求信息的充分衔接，促进土地抵押物产权得到市场各方的认可;三是地方政府组织农业、国土、工商、公安、法院、银行等部门共同设立土地流转的信贷服务中心，逐步完善博州在农地价值评估、抵押登记等方面规章制度和金融机构关于农地抵押贷款管理办法及其配套政策措施。四是完善价格形成机制和纠纷调处机制。借贷双方往往自行协商，缺乏科学的评估依据，形成的评估结果差异较大，因此需要考虑这些现实因素，处理解决好评估纠纷。

(三)推动建立新型合作模式，创新农村土地信贷产品

结合博州实际，考虑通过土地统一整理对外租赁经营和股份合作经营为主要途径的土地股份合作制，推动建立新型合作模式。前者以组建土地合作社，将区域内的全部或部分土地集中起来，合作社统一经营租赁业务，农户作为成员共享股息收入，此种做法相对适用于劳动力转移比例较高的地区(连队)。而第二种途径则主要用于农户对土地依赖程度比较高的乡镇(村)，农户将手中的土地承包经营权作为资本要素入股当地农业龙头企业，农户作为股东按期分得利润，与农业龙头企业实现共享利益。

(四)构建农村土地信贷担保体系，完善风险分担机制

一是创建新型担保主体。成立农地专业担保协会，可由当地农业龙头企业+农户、专业合作社+农户、种养大户+农户共同参与的形式，全体会员共同缴纳资金作为协会共担基金，贷款则是以“协会担保+农地抵押”双保险的方式获得金融机构担保贷款;二是政府财政发起，出资并吸引合作社、农业化龙头企业、种养大户等共同组建的专业性质担保公司，农户将农村土地经营权权抵押给专业性质担保公司，由担保公司提供信用担保;三是在地方政府财政允许的情况下，可以考虑出资设立政府性的土地抵押贷款风险专项补偿基金，与担保机构、贷款银行共同承担土地信贷风险，按比例补偿贷款损失。同时，依托专项补偿基金，可以对土地抵押贷款承贷银行、担保机构和土地流转中介机构进行业绩奖励，充分调动各方积极性;四是适当引入土地抵押贷款保险机制，通过专业保险机构介入，丰富农业保险品种，进一步健全土地贷款风险分担机制。