关于派驻乡镇检察室的构建思考

宋文博

摘 要：改革开放伊始，我国就开展了检察机关派驻乡镇检察室工作，检察室工作发展历经曲折最终停滞，有经验，更多的是教训。近年来，派驻乡镇检察室工作适应形势要求而重新提上日程，纳入“两所一庭一室”建设是其设立的科学模式。

关键词：派驻乡镇检察室；设立依据；“两所一庭一室”建设

随着依法治国进程的加快，我国社会的法治化建设全面发展。检察机关作为国家的法律监督机关，在基层社会法治化创建工作中起着极其重要的作用。广大基层群众对检察机关加大法律监督力度、延伸检察机关法律监督触角充满期待，希望检察机关把法律监督的职能作用直接发挥在基层一线。近年来，检察机关在服务社会基层群众方面做了大量工作，取得了明显成绩。但随着基层社会法治化创建的快速发展，检察机关服务基层一线的缺陷日益明显。检察机关缺乏类似公安派出所、司法所、人民法庭的基层阵地，缺乏制度性基层治理机制，检察机关和基层之间信息不对称等问题日益凸显，社会基层成为检察机关法律监督的薄弱点，检察机关原有的工作布局、工作模式已不能满足当前基层群众日益增长的法律监督需求。检察机关加强派驻乡镇检察室建设，延伸法律监督触角，推进检察工作重心下移、检力下沉已迫在眉睫。

1 派驻乡镇检察室工作的历史发展过程

我国的派驻乡镇检察室的发展经历了一个曲折起伏的过程。1979年，随着检察机关的恢复重建，向基层一线延伸法律监督职能迅速引起了检察机关的高度重视。从1982年开始，检察机关有选择性地陆续在一些经济发达、人口密集的重点乡镇设置了派驻乡镇检察室。派驻乡镇检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，直接服务群众发挥了重要作用。最高人民检察院于1993年4月颁布了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，推动了派驻乡镇检察室工作的规范化，促进了检察室工作的进一步发展。但在实践中，全国各地不仅大规模地设立派驻乡镇检察室，还建立税务检察室和各种派驻其他单位甚至企业的检察室。检察室的设置出现了范围过宽、过滥等不良现象。而且，在派驻乡镇检察室工作中，一些地方出现了乱办案、滥办案、为钱办案的现象，在社会上造成了不良影响。检察机关对派驻检察室工作进行了整顿。1998年，最高人民检察院发出通知，要求：“对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。随后，检察机关撤消了大部分派驻乡镇检察室。2001年3月中共中央明确要求：“调整派驻乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案”。派驻检察室的设置实际上已经中止，乡镇检察室逐渐萎缩，派驻乡镇检察室工作名存实亡。

2 派驻乡镇检察室设立的依据

（一）法律依据

《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条第三款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”这是派驻乡镇检察室设立的法律依据。1993年4月，最高人民检察院颁布了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》。第二条规定：“乡（镇）检察室是县（市）辖区人民检察院派驻乡（镇）的工作机构。”第四条规定：“乡（镇）检察室根据乡（镇）地域、人口、经济状况和工作需要设置。乡（镇）检察室的设置和撤销，由省一级人民检察院审批。”《条例》为派驻乡镇检察室建设提供了更明确、可操作性更强的规范依据。

（二）现实依据

全面依法治国战略的全方位展开，促使基层社会正在发生深刻变化，广大人民群众对基层法治创建有了新的更高的期待。基层群众的民主意识、法治意识日趋强烈，在经济社会中产生的利益诉求不断增多，对基层行政执法和司法不公的不满情绪也不再压抑，对各种违法行为也不再容忍，来自基层社会的涉检信访案件大量增加。在现阶段，处在国家权力结构最基层的乡镇组织是我国民主法治建设的薄弱环节，其违法行政、执法不公是当前基层人民群众反映最为强烈的问题之一。当前基层群众的诉求渠道严重不畅，集体上访等群体性事件时常发生。检察机关充分行使法律监督权的范围应该覆盖基层群众一线，但根据现有检察机关层级设置，检察机关在基层社会缺乏直接了解群众利益诉求的阵地，缺少直接与群众沟通的平台。派驻乡镇检察室建设能够弥补这一缺陷，成为检察机关深入基层、营造基层社会法治创建的平台。

（三）国家机关设置层级的对应性依据

检察机关的法律监督职能从理论上应当对应行政权、审判权的设置。目前，我国地方政府行政层级体制是以省、市、县、乡（镇）四级管理模式为主导的，乡（镇）政府是最基层的国家政权组织，公安机关、司法行政部门均在乡（镇）设置派出所和司法所，人民法院也在乡镇一级设立了人民法庭，作为“一府两院”中“一院”的检察院却缺了位。设立派驻乡镇检察室能更好地把基层行政权、审判权纳入法律监督之下，有效规范基层行政权和审判权依法行使。

3 设立模式

建议将派驻乡镇检察室纳入到“两所一庭一室”（派出所、司法所、乡镇人民法庭、派驻乡镇检察室）项目建设中，对应设置法律监督阵地，进一步增强检察机关履行法律监督职能的工作能力。派驻乡镇检察室直接面对基层群众，为基层群众提供最直接的法律监督服务。派驻乡镇检察室应当主要从五个方面积极发挥职能作用。一是做好信访工作，畅达基层群众诉求表达渠道。二是加强对公安派出所、司法所、乡镇人民法庭执法司法活动的法律监督，及时纠正执法不严、司法不公问题。三是深入推进监外执行和社区矫正法律监督工作，建立协作联系、信息共享机制，重点监督纠正因管理不严导致的脱管、漏管问题。四是协助配合查办和预防职务犯罪，做好职务犯罪线索的发现、受理和移送工作。五是全面开展检察宣告和宣传工作，通过公开宣告和释法说理，切实提高基层群众法治意识。

2008年，在海南省人民检察院的推动下，澄迈县人民检察院老城开发区检察室、福山检察室，琼海市人民检察院中原检察室、长坡检察室等4个乡镇检察室揭牌。检察室与公安派出所、乡镇司法所、乡镇人民法庭共同组成“两所一庭一室”的基层司法工作体制。2010年，最高人民检察院在印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中强调，派驻乡镇检察室原则上可与人民法院派出法庭对应设置。2012年，四川省自贡市贡井区区委在《关于印发贡井区2012年政法工作要点的通知》中提出，要进一步夯实政法基层基础，并将检察机关派驻乡镇检察室与公安派出所、乡镇司法所、乡镇人民法庭建设放在了同等重要的位置，建立“两所一庭一室”的基层司法工作体制。2013年，四川省广元市利州区人民检察院在政法委全委会上提出：构建“两所一庭一室”基层司法体制，建议得到会议采纳。将派驻乡镇检察室纳入到“两所一庭一室”项目建设中，应当是派驻乡镇检察室设立的科学模式。