张居正政治思想对现代国家治理的启示

张文翠 康维波

[摘 要]作为明代著名政治思想家，张居正在出任内阁首辅期间，针对社会积弊实施改革，取得实效。科学借鉴张居正思想的精华，对于现代国家治理，意义尤为重大。大力推进机构改革、裁汰冗员，是提高行政效率的必要前提;不断完善绩效考核，是加强公务人员廉政建设的有效途径;而强化律法的效用，则是推动行政法治进程的有力保障;只有采取务实主义态度，强化落实措施，才能顺应时代发展之必然要求。

[关键词]张居正;政治思想;国家治理

[中图分类号]D092 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）03 — 0058 — 02

作为大明王朝中后期的国家柱石，张居正是杰出的政治家、思想家和改革家。他身为帝师，成为万历年间的内阁首辅，面对明朝当时机构臃肿、贪污腐化横行、王公贵族强取豪夺、土地兼并日益严重、官员人浮于事等社会现实，义无反顾地运用自己的政治思想，强力推进改革，一度使明朝呈现复兴之势。他的“极则必变，变则反始”（《张太岳集·杂著》）的社会治乱观;“天下立君以为民”（《张太岳集·人主保身以保民辛未成论》）的民本思想;“事理无常，当随时处中”（《张太岳集·杂著》）的施政理念，都为他执政期间进行政改革提供了坚实的理论基础。

身为明朝二十四臣的关键人物，张居正对明朝重大社会问题所做出的鞭辟入里的分析，显示出其作为政治家独特的智慧，其思想的精粹，在400多年后的今天，依然闪烁着理性的光辉。他精简机构、裁汰冗员，努力提升行政效率;他励精图治，不断完善绩效考核方法，着力加强公务人员廉政建设;他强调律法效用，外儒内法，致力于推动行政法治进程;他采取务实主义态度，大力推进行政改革，对于我们当前的社会管理，有着深刻的启迪。

一、精简机构，裁汰冗员，是提高行政效率的必要前提

张居正执政之初，正是明朝冗员泛滥、机构重叠，效率低下，积重难返之时。针对这样的现实，张居正清晰地认识到：“为國之法似理身，元气欲固，神气欲扬。广中患不在盗贼，而患吏治不清，纪纲之不振，故元气日耗，神气日索。”〔1〕  不难看出，张居正对吏治的重视程度，达到空前的高度。他认为：官员冗杂、机构浩繁是行政效率低下的根本原因;人浮于事、尸位素餐，又加剧着官员的扯皮拖沓，因此，整肃吏治、提高效率必须从裁减冗员入手。

针对当时南京中央衙门机构设置重复，传俸官增加的现状，张居正采取桂萼等人的裁革建议，大胆支持裁撤南京中央衙门，清理南京及各地行政机构冗员，削减明中后期新设的礼部、工部部分官员，免除太常寺少卿、太仆寺和光禄寺等行政机构的庶官〔2〕。张居正还依据当时的大明律法，裁汰不合格的官员，对一些没有实质性作用的机构进行雷厉风行的裁撤。经过九年的机构和人事调整，张居正的精简措施就卓见成效。据《国榷》记载，仅万历九年1年，中央裁员达419人，地方裁员达902人。他采取强硬手段推行上述改革措施，使明朝官场风气荡涤一新，在很大程度上扭转了官僚机构职责不清、官吏权责不明、相互推诿的局面，提高了整个官场的办事效率。

张居正裁减机构、注重吏治、重视提高行政效率的政治思想，对现代国家治理，尤其是现代行政改革有着积极的启示。精兵简政、提高效率历来是我们党和政府的优良传统。早在抗战时期，毛泽东对陕甘宁边区政府副主席李鼎铭先生提出的“精兵简政”的议案就倍加赞赏，认为这是“改造我们的机会主义、官僚主义、形式主义的对症药”。

随着行政审批制度改革的深入，我国的行政改革稳步向前，但是，效率低下的态势并未完全得到有效解决。在新的历史条件下，怎样提升公务员队伍的整体效率，新一代国家领导人也极为关注。2013年开始的大部制改革，是继2008年国务院行政改革的又一次深化，李克强总理亲自主持大局、以改革见长的汪洋负责具体实施，主要内容是整合职能相同或相近的部门，减少机构重叠，提高政府效能〔3〕。 足见，国务院所强调的简政放权和张居正的政治思想一脉相承。政府只有正确处理好职能定位，科学简政放权，加强编制管理，才能避免部门各自为政、沟通不畅，以彻底改变效率低下的局面。政府也只有把该管的事情管好，把不该管的事情交由市场和社会来管，才能“科学瘦身”，轻装前行，进一步提高行政效率。正是基于这样的出发点，政府应以行政编制管理为突破点，科学定编，使机构配置更加合理，工作人员更加精干，确保整个行政组织体系高效运转，切实提高机构办事效率。

二、完善绩效考核方法，是加强公务人员廉政建设的有效途径

明代中后期，吏治严重腐败，官员考核制度流于形式。张居正正是看到了官场中的恶行及考核制度的扭曲变质，才在《陈六事疏》中提出六条救时之急务，明确指出：“人主之所以驭其臣者，赏罚用舍而已。欲用舍赏罚之当，在于综核名实而已。”〔4〕其中“核名实”即严格考核官员政绩，以官员功过论是非。张居正清醒地认识到考察各级官吏的重要性，他创造性地实行了“考成法”，整肃政风，“清隐占”、“惩贪墨”，打击和淘汰一批贪污、失职的官吏， 提拔和任用一批有能力、有经验的下层知识分子， 使封建统治集团得到了一次有限的“吐故纳新”〔5〕（p62）。

考成法的实施，使张居正在一定程度上遏制了封建官僚集团的腐化现象。他运用考成法， 对封建官吏“必任之以事， 考之以成”。执政期间，定期考察官员，对京官6年考察一次，对外官3年考察一次，辅之以考满之法，达到“立限考事”、“以事责人”的目的。各级官吏经严格考察之后，继而要奖罚分明，收到综核名实的效果。不能考成者，虽贵近也要黜罚;有成效者，虽卑贱亦必涉赏。如河南知府赵于敏侵克官银，查出后退补，革职为民。万历三年，湖广督粮参议胡禧、把总张书绅运粮过淮延期，江西把总朱维棋粮已到淮，本人未至，都被处以迟慢疏玩之罪。胡禧降一级，张书绅、朱维祺被革职〔5〕（p62）。此外，张居正也破格提拔了一批有用之才，如出身吏员的黄清，被誉为“天下第一清官”，张居正调他任两淮盐运司同知，使其主持漕运工程，政绩显著……张居正的这些考核、奖惩制度，在当时不仅震慑了各级官员，而且也让他们各尽其职、廉洁奉公，净化了当时腐化的明代官场。这些，无疑是后世政府层面运用绩效考核方法，加强官员廉政建设的蓝本和参考。

目前，我国行政人员绩效考核工作和廉政建设，取得了举世瞩目的成就，但也确实存在许多亟需完善之处。譬如，公务人员绩效考核片面追求经济指标，而忽视其他指标的综合考量，导致考核不能有效反映出行政人员的政绩，没有达到应有的激励效果;绩效考核制度执行不到位，公务员缺乏社会监督，官僚主义作风严重、公仆意识淡薄;甚至部分官员以权谋私，索贿受贿，挥霍国家资财，贪腐现象严重〔6〕 。因此，借鉴张居正“考成法”，一方面，我们应继续完善现行公务员绩效考核制度，在德、能、勤、绩、廉的考核方面，合理制定量化标准，科学运用考核手段，加大对行政人员的考核力度，强化公仆意识，推动履行职责。另一方面，按照《党政干部管理条例》及《中华人民共和国公务员法》相关标准，规范公务人员管理，对贪腐分子绝不手软、加大惩戒力度，发现问题依法深究;再一方面，要不断完善监督机制，除加强政府内部监督外，还要强化社会舆论、新闻媒体等外部监督，对官员的腐败行为严厉打击，加强公务人员的廉政建设，加快建立高素质、专业化公务员队伍。

三、强化律法效用，是推动行政法治进程的有力保障

朝纲不振、政令不通是明朝中后期存在的突出问题。对此，张居正提出“以法绳天下”的理念，提出强化律法效用，实行“外儒内法”。他在继承儒家“民本”思想基础上，极力倡导法家“法治”精神，认为“法”可以振衰起颓、兴利除弊，能够解决万历初年社会难题〔7〕。张居正主张君主用法律、法令来规范天下，果断地推行各项政策法令，使之即使远在万里以外，也能做到早晨下达而晚上实行〔8〕。他的“以法制驭天下”的理念，在相当程度上，促使了当时的统治者、管理者及黎民百姓都能谨慎地依律法行事。

为切实达到强化律法效用之目的，张居正层层控制上下级官员的政行，对六部、都察院以至按、抚的违制行为，着力进行纠察，特别是大力纠正宦官专权，禁止宦官参与国家的行政事务，做到“法之必行”和“言之必效”。在德、刑关系上，张居正依然遵循传统的“德主刑辅”的思想。但在刑罚的具体运用上，他明确主张反对宽缓。他认为，宽缓的政治看似是仁爱，实则是祸害;严肃的政治似乎苛刻，却是福音。譬如，明代驿站是方便官府办理公务的处所，从京城到各省要道都有设置，负责供应来往官员吃住、差役，而所需费用是由当地老百姓分摊。明初规定，除有军国要务，不得使用驿站，此项规定到了明中后期，却名存实亡，给当地百姓带来严重的经济负担。张居正看到此种现状，他伸张法纪，修订革新原有制度，对不法行为严厉整治，解除了困扰老百姓多年的经济压力，赢得了民众的信任。他在民本思想的基础上，严刑明法、强调律法作用，在处理德治与法治的关系方面，进行了有益的尝试。他所提倡的法治，虽说主要是约束和规范统治阶级的内部组织行为，打击不法犯罪，但却给后人留下了宝贵的法治经验。

英国著名行政法学家威廉·韦德曾说：“行政法的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”律法、律令是保障国家政治统治，维护社会秩序的基础。重视律法的执行，维护律法的尊严，能够促进法制建设进程。自古以来，我国的执政者就能够正视律法在社会中的效用，在行政法制建设尤为重要的今天，我们更应吸取张居正重视律法思想的有益部分，对政府权力加强制约与监督，推动行政法治进程。

现阶段，我国的行政法治建设不健全的情况依然存在，建设进程中的问题也层出不穷。加快行政法治步伐，就要从根本上重视法律、法规的作用。在行政改革大背景下，我们必须注意：首先，要依法对政府职能和政府权力作出变革，变“全能政府”为“有限政府”，变微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变政治统治为公共管理〔9〕。其次，要维持公共行政秩序，使行政主体有明确的职权和职责，承担相应的法律后果，从政府系统内部和社会舆论外部来加强对行政权力的监督，遏制行政主体权力扩张和滥用。再者，要保障行政相对人的权益，依照法律、法规、规章，规范政府各部门以及政府与市场、与社会的关系，既不能让政府越权，也不能让政府缺位，维护公民、法人和其他组织的正当权利和合法权益，有力确保行政法治的发展。

四、采取务实主义态度，是大力推进行政改革的必然要求

有令不行、官员怠政，是历朝历代普遍存在的社会问题，面对社会积弊日益严重的状况，张居正秉承“省言论”，即“不在言多而在力行”的務实主义态度，主张“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，下决心“扫无用之虚词，求躬行之时效”，做事考虑细致妥当，不应为社会上各种议论所动。只要能产生实效，与民有宜，不管别人说什么，都可以大胆实行。

为切实地抓好贯彻落实，张居正巧妙地采用沿袭古制、添加新法，选择地区、进行试点的方法来推进改革。他注重对已有制度的推陈出新，他善于将古法与现实巧妙地融合，如沿用《大明会典》部分内容而制定“考成法”，参阅祖制，添加时代内容，为其改革扫平道路。在赋役制度改革方面，推行“一条鞭法”，这虽然是在前人的基础上的“因势而行”之举，但他仍然先选择部分地区先行试点，取得可行性的经验后，才在全国推广。“一条鞭法”最早推行于嘉靖十年，由南赣都御史陶谐在江西实行，取得了成绩。此后，姚宗沐在江西，潘季驯在广东，庞尚鹏在浙江，海瑞在应天，王圻在山东曹县，也都顺利实行过此法，并卓见成效，如海瑞在应天府的江宁、上元两县实行一条鞭法，做到了“田不荒芜，人不逃窜，钱粮不拖欠”〔10〕。 通过系列改革，明朝中央集权得到进一步巩固，社会法治基本实现。特别是明政府的财政收入显著增加，国库积银达六七百万两之多，储备的粮食多达1300万石，使明朝政治出现新的转机。虽然，张居正的改革伴随他的去世，遭到了既得利益者和官僚反对者的强烈反抗，改革寿终正寝，但是，贯穿张居正改革的始终，他的务实主义态度，仍然值得今人思考。

古人云：“为政贵在行”。习近平总书记也曾指出：“实干兴邦，空谈误国”。改革中的任何事情都要一分部署，九分落实。当下，为推进行政体制改革，就要敦本务实，抓好贯彻落实工作。从中央到地方，要全面深化改革，保证政策在执行时不走样、不变调。全国各级机关要贯彻中央要求，简化行政审批程序，取消下放审批事项，创造条件推行“一站式”服务。审批事项下放或取消后，要加大事中事后监管，发现问题，深入追究，提高服务效率;要搞好试点工作，选择符合条件的地市，先行先试改革，取得实效后，才在全国范围内推广，继续依照“先试点，后推行”的模式，多投入精力研究相关配套政策、设施，确保改革进程顺畅。要切实转变政府职能，由管理型政府向服务型政府转变，减少政府对社会经济的微观管理，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用;加大对基础教育、公共医疗卫生、社会保障和福利的投入，增加公共产品和公共服务的供给;充分发挥事业单位、企业、社会组织的作用，推进各个领域的改革，在公共服务领域引入竞争机制，切实激发社会活力，实现发展成果与人民共享，切实提升政府的公信力和政府形象。

纵观张居正政治思想及其改革，我们不难看到他为大明王朝中央集权的巩固所作出的种种努力。他所提出的“裁汰冗员”、“考成法”、“以法绳天下”、“省言论”等务实主义等主张，功在当代，利在千秋，不仅缓解了明朝当时的社会矛盾，也为我们现今的国家治理注入了新的动力、提供了新的借鉴。只要我们能够科学挖掘张居正政治思想的合理内涵，从现实行政管理需要出发，不断创新管理方法，就一定能够将现代行政管理水平提升到更新的高度。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张舜徽等.张居正集〔M〕.武汉：湖北人民出版社，1997：421.

〔2〕李芳.张居正为政思想研究〔D〕.广西师范大学，2006：27.

〔3〕中国“大部制”改革引世界瞩目〔N〕.星岛日报，2013—3—10.

〔4〕曹德本.中国政治思想史〔M〕.北京：高等教育出版社，2003：214.

〔5〕金戈.张居正的考成法〔J〕. 安徽史学，1985，（05）：62.

〔6〕夏书章.行政管理学〔M〕.北京：高等教育出版社，2011：365.

〔7〕包诗卿.略论张居正的社会政治思想〔D〕.开封教育学院学报，2003，（02）：26.

〔8〕饶鑫贤.改革家张居正的法律思想〔J〕.中国法学，1988，（06）：98.

〔9〕马瑗.论中国传统行政文化与行政体制改革〔J〕.郑州管理干部学院学报，2005，（01）：62.

〔10〕湖北广播电视台官网.〔明〕旷代宰相之杰 张居正. [EB/OL]http：//www.hbtv.com.cn/zt/hubeiren/content/2011-03/18/content_1833292_6.htm.2011-03-18.

〔责任编辑：史焕翔〕