农地集中服务分散产权结构及其效率研究<br/>——基于科层理论视角*

农地集中服务分散产权结构及其效率研究
——基于科层理论视角*

2015-10-14江泽全

学术研究 2015年12期

江泽全

农地集中服务分散产权结构及其效率研究
——基于科层理论视角*

江泽全

农地产权科层概念模型对我国农地产权变迁有解释力，对当代农地产权流转改革有指导价值。农地集中服务分散产权结构是一种有效率的农地科层形式，该产权结构成立的关键是上层主体在赋权分配过程中如何保留能导致下层主体产出效率最高的剩余产权，该产权结构是坚持家庭分散经营为主体的农地产权改革之重要方向。

农地产权科层集中服务分散科层理论

一、问题的提出

2015年2月，中央“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确规定了农村集体土地关于所有权、承包权和经营权“三权分置”的改革，这是我国农地产权制度的重大改革，意味着农地经营权将以一种独立的产权客体更加活跃地参与各种产权的分割让渡、重构过程，致使我国农地产权结构在未来的改革中呈现更加多层次化。我国目前的农地使用已经偏离了当初家庭承包制度配套的“统分结合双层经营”体制，村集体“统”的功能没有体现而且呈现越来越弱化的趋势。“集体统一所有、农民家庭分散经营”的家庭承包制短期巨大作用已被证明，但是其局限性也很明显体现，家庭承包农地细碎化没有得到村集体“统一”的服务（黄少安等，2005）。［1］整个农地产权结构的改革如果不解决好“谁来统”、“统什么”、“怎么统”以及“统分如何协调”的问题，那么改革将陷入所谓的“科层困境”。如何增加“统”的功能，服务分散的经营个体，是当前农地改革的关键所在。

综观中国农地产权结构变迁与效率的研究文献，基本上是沿用“SCP（结构—行为—绩效）范式”，或按“制度→产权主体→效率”的逻辑进行研究。［2］［3］［4］事实上，由于农地产权存在分层的现实，［5］［6］单一层面的产权范式难以解释农地产权不同层次产权的交易机理及其对绩效的影响，更不能解释农地上下层产权如何产生相互作用。现实很多农地问题需要引入层次化的产权理论：如农地流转为什么发生很多纠纷？如何让留守农村的非强壮劳动力有效率而体面地耕作？［7］如何提高细碎农地产出效率和抗风险能力？如何通过制度设计提高农村扶贫的效能？

科层对于农地产权的嵌入导致了产权的纵向分层，农地下层产权来源于上层的赋权与分配，上层产权总能影响下层产权的使用。［8］［9］［10］［11］［12］［13］本文引入自然资源科层理论的分析范式，提出“农地产权科层概念模型”及农地产权集中服务分散范式，是“统分结合双层经营”体制的有益补充，试图回答在以后的农地制度改革中，农地产权如何更好实现“统分结合”，即建立怎样的农地产权制度服务在农业中占基础位置的家庭分散经营。

二、一个基本分析框架及其机理

当下日趋分散的农村土地产权结构弱化了对农民的保护和农村的财产性收入，高昂的农村发展成本使得农村社会发展的机遇逐步丧失（周子勋，2015）。［14］自然资源科层理论作为一种新的制度经济学理论，近年不断被引入我国，并在水权、林权、地权等方面得到了广泛的应用（王亚华，2005；钱忠好，2007；徐勇，2007）。［15］［16］［17］基于此，本文提出适合中国国情的一般性农地产权科层理论框架，来解释中国农地产权结构变迁，谋求为农地产权改革、提高农地使用效率方面提供相应的理论基础。

（一）农地科层产生的原因

农地产权科层形成原因包括农业特性、制度外部条件和内部条件。农业特性直接影响农地产权的形成路径及其存在形式。农业生产最基本的特征是自然再生产与经济再生产的统一（傅晨，2006），［18］即农业生产生物性、地理条件分散性和规模不均匀性决定了农业生产异于其他产业的显著特征。这些特征也导致农地产权结构出现科层特点、集中产权和分散产权共存的特点（黄祖辉，2000）。［19］卢现祥（2011）［20］指出制度形成过程是其内外条件不断博弈的结果。农地产权制度外部条件包括制度目标、制度环境，内部条件是产权效率。制度目标包括制定产权者的政治偏好和经济偏好；制度环境包括地质条件、自然灾害和重大病疫等自然环境，也包括文化、风俗、观念等人文环境；产权效率主要是产权制度本身内生的条件，如制度交易费用和制度红利绩效等。所以，农业特性、制度外部条件和内部条件这三项因素或者其中一子项变化，都可以导致科层结构产生变化（如图1）。

图1　农地产权科层形成与重构影响因素示意图

（二）农地产权科层形成路径

农地产权结构是农地产权在不同主体间的安排以及产权内部各项权利构成的总体反映（曲福田、陈海秋，2000），［21］在科层理论中，农地产权科层形成就是不同层次产权主体分割和让渡权力所形成各项权利构成的总体反应。具体来说，科层形成路径包括赋权行为和分配行为，赋权包括资源配置和投入配额方式，分配包括行政分配和市场分配方式（如图2）。不同的赋权机制和分配机制的选择原因是交易成本的大小和决策主体的偏好。当然，资源配额和投入配额、行政分配和市场分配既是一种博弈的关系，但并不总是相互排斥的，如果能结合一起使用，往往能降低总的交易成本。

图2　农地产权科层形成路径示意图

（三）农地产权科层概念模型的建立

根据上述农地产权科层形成原因和路径分析，本文在西方自然资源产权科层理论①奥斯特罗姆（2000）［22］建立了自然资源产权科层理论，查林（2000）［23］建立了制度科层概念模型。和国内学者②钱忠好（2007）、［24］王晓毅（2005）、［25］徐勇（2007）［26］等分别对我国农地产权科层理论做了很好的探索。研究成果基础上，建立了“农地产权科层概念模型”（图3）。该模型对比传统的“自然资源产权科层概念模型”修正如下：研究应用范围缩小并明确到农地产权，而非整个自然资源范畴；根据我国实际情况，本文模型的层次分为“中央政府”、③把中央政府列为农地产权主体的理由是：1.我国国有的农地面积相当可观，全国国有农地面积30亿亩，占全国农地面积96.9亿亩的30.96%（国土资源部，2015）；［27］2.由于村集体主体缺位、模糊，当地政府往往扮演实际主体的角色；3.现实中，国家是所有农地（包括村集体土地）制度的规范者，是农地产权的参与主体；4.国家把集体农地部分产权放到“公共领域”或者通过合法强制权利约束了农地所有人的部分产权，导致国家（政府）成为所有制经济要素（土地、劳动和资本）的第一决策者、支配者和受益者，集体在合法的范围内仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。“地方政府”、④把地方政府单列成为一个层次的主体，主要是根据我国的地大人多、管理体系复杂、地方政府承担大量管治功能的实际，而且中央政府和地方政府不仅是隶属管辖，也是一种博弈关系。“村集体社团”、“农户个人”四个层次；建立了“影响因素→产权主体→决策机制→产权层次”的分析逻辑，具体描述为制度的影响因素（目标偏好、制度环境、产权绩效）分别作用不同的产权主体，产权主体采取不同程度的决策机制（赋权行为和分配行为），导致农地产权在不同层级之间分割让渡，最终形成了不同强度的农地产权科层结构。

图3　农地产权科层概念模型

通过农地产权结构科层概念模型可以全面、清晰观察我国农地科层产权的变迁过程。农地资源和其他自然资源一样，初始的产权分配都是由上层往下层赋权与分配，从中央到地方政府，是单一的资源配额和行政初始分配机制；从地方政府到村集体，一般是资源配额和行政再分配；如果从地方政府到公益类的社团，一般是资源配额和行政再分配；如果是从地方政府到经营性的社团，一般是投入配额和市场分配。从村集体到村民，一般是资源配额和行政再分配，而从社团到个人，一般是投入配额和市场分配。当然，以上描述农地产权由上层往下层分配是一种理想状态，现实中也存在由下层往上层流动，同层次主体之间流动的现象。

（四）农地产权科层效率的产生

科层制度效率产生的依据之一是上层主体通过行政命令方式代替市场行为，用较低的信息成本代替较高的市场交易成本。科斯（1994）［28］在其影响深远的著作《企业的性质》中指出，企业出现的原因是节约市场交易成本（信息成本、谈判成本和保护成本）的需要，从而一部分生产要素纳入某种科层的由上而下统一指挥和配置之下，进而完成了对市场的替代。由此可以得知，资源配置有市场与科层两种体系，前者是按照平等原则谈判进行，后者是按照服从原则通过行政指令进行（时红秀，1996）。［29］资源配置无论是通过市场体系还是科层体系，均发生成本，前者是市场交易成本，后者是管理成本，科层配置的管理成本包括内部监督、制约与决策风险等。当管理成本低于市场交易成本时，资源配置通过科层体系实现，此时的科层产权结构就是一个有效率的制度安排。科层制度效率产生另一个依据是上层主体集中产权降低满足社会高度分工对协同协作高度要求的成本要求。随着生产力的发展，高度的社会细化分工又要求高度统一的协同协作，这种要求的实现必然要付出越来越高的信息获取成本。科层的存在能极大解决这种问题，因为只要上层的产权主体拥有集中的部分产权，该主体获取有用的信息将更为容易和低成本，同时，由于剩余的部分产权在分散下层主体，也能较好解决降低管理成本问题。此时的科层结构是一种较为理想的低成本模式。这就是产权科层产生效率的基本机理，如图4所示。

图4　农地产权科层效率产生机理

（五）农地科层更高效率的选择——集中服务分散产权结构

农地产权集中的表现形式为公有制、共有制、国家拥有、少数人大比例拥有等，由此可以联系到的产权主体是国家、君王、地主、集体、上层主体等；农地产权分散的表现形式为私有制、产权分离、产权分割碎化、大部分人少比例拥有等，由此可以联系到的产权主体是农民、佃农、自耕农等。集中和分散是相对的概念，更应该从两者关系来定义集中分散的含义：集中、分散是两个同时存在而相关联的产权结构，其关联关系不仅仅是数量的多与少，更是前者对后者影响的关系。农地产权有三种产权结构：100%集中、100%私有和混合产权结构，现行的农地流转就是这三种产权结构的相互变迁过程。［30］［31］完全集中的农地产权其实就是100%的国有农地和农村集体农地产权，按照传统国有农场和人民公社模式经营，在纯粹市场经济环境下，其租金耗费是最大的。100%国有或集体农地演变到另一个极致就是100%的私有产权，在纯粹市场经济环境下，这种产权结构的租金耗费是最小的。现在进行的农地流转绝大多数在两者中间，是一种混合的、集中和分散共存的产权结构，其租金耗散在上两者之间。然而，为什么混合产权制度可以广泛存在？因为集中与分散的主体并非总是无关联地存在，集中的产权往往能给分散产权带来更高绩效，本文称之为集中服务分散的产权结构。这种产权结构制度产生的制度绩效，本文称之为制度叠加红利。当这种集中服务分散的制度叠加红利达到一定程度时，该产权结构就比完全集中和完全私有制度具有更高效率。

据此，本文修正建立了农地集中服务分散产权结构形成逻辑简图（如图5）。在该图中，X轴代表农地产权集中与分散程度，左边到0点意味着分散趋向0，右边意味着分散趋向100%；Y轴为农地集中与分散产权制度绩效（农地总收益减总交易成本）。当完全集中和完全分散的农地产权因外部环境变化等原因，交易成本增大，且大于制度红利时，该产权制度会变成绩效为负的产权制度（移动到X线下方，虚线部分）。由于利益驱动，该两种产权模式将逐渐变迁，演变为部分集中、部分分散的混合产权结构，产权束分别重新赋予给拥有最合适运用资源信息的个体和集体，租金耗费将会相对减少，产权制度会为正绩效的制度。所以，集中与分散共存的农地产权制度会上升到X轴上方，成为正绩效的制度。在此基础上，如果集中产权作用于分散产权，提供基础的、先导的服务，使得分散的产权主体获得红利，并有可能反正作用集中产权主体，此时，产生了制度的叠加红利，正能量的绩效不断增大，形成了集中服务分散的农地产权结构。典型的案例是分散的农户把育秧、整地、栽插、收割、市场销售等生产环节外包给专业化的组织，假如众多的农户能把某个生产环节外包给一个相同组织，便可以达到规模效应，达到合作剩余（罗必良，2011）。［32］因此，本文提出，当上层主体集中部分恰当产权起到先导性和基础性作用，并给下层主体分散经营带来正向影响，从而产生制度叠加红利，此时的农地集中服务分散产权结构是一种有效率的产权结构模式。该产权结构成立的关键是，上层主体在赋权分配过程中如何保留能导致下层主体产出效率最高的剩余产权。

图5　农地集中服务分散产权结构形成逻辑简图

三、实证案例

（一）大旺华侨农场——由完全集中变革为集中服务分散

广东省大旺华侨农场位于肇庆市，是珠江支流北江、绥江的冲积地，地势低洼，解放前无堤围保护，经常河水泛滥，常年积水导致血吸虫蔓生，是广东省血吸虫重疫区。面对残酷的病虫和洪涝灾害，普通个体是微弱的，乃至村集体和人民公社也无能为力。1958年2月，广东省委在大沙、六和人民公社基础上成立省属大旺国有农场。促成这次重大土地产权变迁的原因就是外部自然环境与灾害冲击。大旺的农地产权从村集体所有向国有过渡，由市场格局走向科层格局，所有权不断升级，个体产权不断弱化，但个体保障不断强化，这种保障是为了安全，而不是为了满足最高效率。大旺农地产权由“私人产权→集体产权→国有产权”，科层不断升级和强化，这是主动的，也是倒逼的，是由分散向集中的逆市场过程。从1958年到1992年，大旺农场的主导农业产业是甘蔗种植，是传统国有农场整齐划一的农地产权使用模式。甘蔗主导产业形成原因为：（1）制度目的。旱作甘蔗有利于彻底消灭血吸虫病；（2）政治偏好。20世纪70年代，国家安排大旺接纳越南、印尼归国难民5000余人，统一大面积种植甘蔗是管理好这批难民的最好选择；（3）经济偏好。大旺糖厂的建设带动甘蔗种植产业，产生的直接经济效益对大旺土地使用制度产生重要影响。然而，这种产权结构单一的纯国有农场产权模式到了20世纪80年代越来越呈现管制成本高、效率低下、职工积极性受到打击等缺点，并陷入了严重的科层困境。

1985—1991年期间，大旺华侨农场全面实施农地产权改革，启动农地科层重构，农地产权由科层格局走向市场格局。农场保留统计产业选择、统一服务、统一市场权力的前提下，推行职工家庭农场承包责任制，取得良好收益。按照《大旺简志》记载，1958—1984年期间，大旺甘蔗亩产量为2.88吨，农地产权变迁后的1985—1991年亩产量为6.37吨，在土地、产业、天气、机械、人员基本相同的条件下，上述数据证明了统一产业集中约束服务的家庭分散承包种植模式比完全集中农场种植模式的农地产出效率高得多。改革后大旺的科层产权构建了一种统分结合的产权结构，是一种“集中服务分散”的农地产权结构模式。此时大旺农地产权特点是所有权刚性、产业锁定性、计划强制性、服务统一性和农户分散种植灵活性的统一，是一种既稳定又相对有效率的科层结构，这其实是盘活农地经营权的过程。在大旺案例中，农地产权集中服务分散科层结构比完全集中的农地产权结构高效率的原因是：（1）降低散户风险，种甘蔗前就确定了收购价；（2）提供机械公共服务，职工家庭不需要另外购买机械；（3）农场提供技术指导；（4）连片农地承包，而不是现在农村集体农地按照不同地形细碎化的承包；（5）统一的甘蔗种植产业选择权。

（二）朱氏明记果业合作社——由完全分散变革为集中服务分散

从承包经营权的维度，家庭承包是一种完全分散的农地使用制度，而农村专业种植合作社具有农地产权集中服务分散结构的典型特征。本文选择了农村改革走在全国前列的广东省云浮市郁南县，并实地考察走访了该县农业局和朱氏名记水果专业合作社。朱氏明记水果专业合作社位于该县建城镇东一村，成立于2009年6月，现有社员106人，注册资金100万元，沙糖桔、黄皮、皇帝柑种植基地面积共1500亩。该合作社实行“八统一”生产模式，即统一种苗、统一农资、统一技术规程、统一管理标准、统一品牌、统一加工、统一标识形象、统一销售。该合作社的合作体现在种植的前后过程，中间环节还是农户分散种植，是非常典型的集中服务分散的实例。通过表1可知，朱氏名记水果合作社和其他水果合作社社员年收入比全县农民收入要高，证明农地产权集中服务分散结构的水果合作社制度比完全分散的家庭承包制更有效率。在农地承包权、主体经营权并没有发生重大变迁情况下，通过部分农地经营权、收益权的集中整合以及农产品耕种、经营的集中合作，达到农地规模经营、形成产业链条的效果，是朱氏明记果业专业合作社给出的经验和理论思考。这种代表着农地产权集中服务分散结构的农村专业合作社基于制度设计的先进性，产生了良好农地产出效应，使得水果合作社在郁南县蓬勃发展。2009—2014年，该县水果合作社注册数分别为26、48、75、126、198、443家，参社农民分别达到780、1680、2625、5040、8118、17720人。

表1　合作社社员年收入与全县农民收入对比情况　单位：元

四、科层理论对农地流转的启迪价值

通过建立农地产权科层概念模型，并将大旺华侨农场农地产权制度变迁和郁南县水果合作社置于农地产权科层系统中加以解释和探讨，对当前农地流转可以得到以下政策启示。

（一）用科层理论指导新一轮农地产权流转。以承包权与经营权分离为代表的农地流转是一场巨大的农地制度变迁，对未来中国农地制度及其绩效有着重大深远影响。但是，现在实际情况是，很多政府为了完成流转任务而很少考虑流转的后果，村集体对农地经营权的再分配显得无力作为，大部分农民更多关注农地出租的单价。这就意味着它只是一种简单的、数量上的农地产权流转，农地科层结构并没有得到充分优化，农地效率没有得到充分发挥，农地“统分结合”的基本原则并没有得到改善，反而很可能为以后的农地产权纠纷埋下祸根。究其深层原因，现在的农地流转缺乏从农地产权层次上的长远考虑。所以，要根据科层理论指引现行的农地制度变迁，不能一租了之、一包了之，不能一味追求、仅仅追求农地经营权简单的流转。要用投入赋权的科层思想指导农地流转，具体而言就是像商业、工业土地流转要附加条件一样，要对农地流转提出环保、产业选择、投入产出和退出机制等约束性条件，更应考虑在流转过程中做好部分产权集中的制度设计，使农地产权流转是一次合理配置的过程，从而明确各层次产权主体权力的内涵，使之权能完备、权责相当、行使有效。

（二）注重在农地流转中建立农地产权集中服务分散结构。集中服务分散农地产权结构非常适合现阶段中国农地利用的现状，是发挥家庭承包制度和经营权分置制度优越性的科学选择。现在进行的承包权与经营权分置的农地流转变革，就是要明确匹配合适的功能产权主体，并对各功能主体的行为形成有效约束，从而同时满足农地保障性、福利性需要以及农地产出效率需要。集中服务分散的农地产权制度能调动各层次主体积极性，发挥规模效能和个体主观能动性，提高农地综合效能。在当前情况下，集中服务分散不仅是一种有效率的农地产权结构，是一种农地产权分配的思维模式，也是指导农地产权变迁的理论范式。

（三）推广农业生产过程中细化分工的集中服务分散。要用科层理论和工业思维推进农地产权结构和经营模式的再创新。通过制度的设计，使得农业生产产业链的两端如产业选择、种子培养、农产品加工、市场流通、品牌建立等集中起来，服务产业链中间环节的家庭分散经营，这种农地产权结构非常适合老人、妇女等留守农村“弱者劳动力”能较高效率参与农业生产，也是一种针对性强的农业扶贫制度。专业化合作社及其他农业服务机构可以实现规模化生产，在不改变农民拥有农地产权主体权能（即保持家庭承包导致农地细碎化）的情况下，服务带动农户生产，是一种很好的集中服务分散产权结构的实现方式。这也正如罗必良（2015）［33］指出的从农地规模经营转向服务规模经营是我国农业经营方式的重要选择。现在是一个完善农地产权科层结构的重要时间窗口，随着城市化进程，大量农村人口离地进城，农地流转必然大规模进行，各级政府应抓住机遇、制定法规，在流转过程中把应有的剩余权分别留在村集体等上层主体中，尽可能构建更加紧密互动的集中服务分散农地产权结构。

［1］黄少安、孙圣民、宫明波：《中国土地产权制度对农业经济增长的影响——对1949—1978年中国大陆农业生产效率的实证分析》，《中国社会科学》2005年第3期。

［2］［19］黄祖辉：《农民合作：必然性、变革态势与启示》，《中国农村经济》2000年第8期。

［3］陈志刚：《农地产权结构与农业绩效》，南京农业大学博士论文，2005年。

［4］叶剑平、徐青：《中国农村土地产权结构的度量及其改进——基于2001年和2005年中国17省农地调查的分析》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第11期。

［5］［8］［22］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》，上海：上海译文出版社，2012年。

［6］［10］［16］［24］钱忠好、徐美根：《我国农地产权科层分析》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2007年第4期。

［7］［33］罗必良、胡新艳：《中国农业经营制度：挑战、转型与创新》，《社会科学家》2015年第5期。

［9］［23］Challen Ray，Institutions，Transaction Costs and Environmental Policy，Cheltenham：Edward Elgar Publishing Limited，2000，p.3.

［11］［15］王亚华：《水权解释》，上海：上海人民出版社，2005年。

［12］刘灿：《我国自然资源产权制度构建研究》，成都：西南财经大学出版社，2009年。

［13］李国平、李潇：《基于禁限开发区生态补偿的科层产权设计》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

［14］周子勋：《以更大魄力攻坚土改这块“硬骨头”》，《中国经济时报》2015年第2期。