全面构建国防科技工业法律体系 促进法治军工建设 推动改革深入发展

□曾利明

全面构建国防科技工业法律体系促进法治军工建设推动改革深入发展

□曾利明

国防科工局9月25日召开推进法治军工建设领导小组第二次会议，报告了国防科技工业领域立法进展情况以及相关调整建议和行政审批有关立法工作计划。会议强调，要依法行政，在法制下推进改革发展；深化改革，需要法律武器作保障。推动改革深入发展，必须全面构建国防科技工业法律体系。

加快建立国防科技工业法律体系是依法治国的需要

构建国防科技工业法律体系是贯彻依法治国方略的需要。党的十八届四中全作出了全面推进依法治国战略部署，其首要任务是形成完备的法律规范体系；当前，全系统正大力建设中国特色先进国防科技工业体系。法治化程度是治理体系和治理能力现代化的重要表征，是衡量先进性的重要指标；国防科技工业法制建设基础相对薄弱；技工业必须下大力、走在前。

构建国防科技工业法律体系是贯彻总体国家安全观的需要。习近平总书记指出，国防科技工业是国家安全和国防建设的脊梁。国防科技工业已成为国家安全多个领域不可或缺的组成部分和支撑力量。党的十八届四中全会将国家安全作为重点立法领域，要求加快构建国家安全法律制度体系。必须从维护国家安全的高度，加快国防科技工业法律体系建设。

构建国防科技工业法律体系是发挥国家主导作用的需要。国防科技工业有其自身特点和规律，武器装备与技术发展由国家决策，核心能力由国家布局，军品市场和军品出口由国家管控，军品质量和安全保密具有特殊要求。推动国防科技工业改革发展，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用。立法是体现国家意志的重要途径。国防科技工业法律体系的科学性、系统性、有效性，在很大程度上决定了国家主导作用发挥的效能。

构建国防科技工业法律体系是全面深化改革的需要。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、相互促进、相得益彰，必须在法治下推进改革、在改革中完善法治。十八届三中全会以来，全面深化国防科技工业改革加紧推进，无论是谋划国防科技工业改革总体方案、推进军工科研院所分类改革，还是调整国防科技工业管理体制机制、推动各项改革措施落实落地，都需要以健全的法律体系作为依据和保障。

构建国防科技工业法律体系是推进军民融合深度发展的需要。国防科技工业是推动军民融合深度发展腹地。国防科技工业很多法律法规是在军民分线的前提下制定的，对经济建设和国防建设统筹不够。为此，必须通过立法和修法，将军民融合战略贯穿于国防科技工业的各个领域，用法制思维和法制方式推动国防科技工业军民融合深度发展。

推动顶层法律立法取得进展

会议提供的报告显示：截至今年9月，列入2015年立法及内部制度建设工作计划的76个项目中，已有《原子能法》等2项上报国务院；《国防科技工业科技报告管理办法》等12项已印发；《涉军企事业单位改制重组上市军工事项审查管理办法》等6项已经局长办公会审议通过。此外还有《军工科研管理条例》等11项原计划于年内完成的项目提出了调整建议。今年后3个月需要审议、审签计划内项目34项、计划外项目4项。

目前《原子能法》已纳入全国人大常委会、中央国安委和国务院的三大立法计划，8万余字的立法基础材料已于今年5月正式报送法制办，并得到其高度肯定。中央国安办、全国人大财政经济委员会、国务院法制办等部门大力支持的《航天法》，已被纳入《十二届全国人大常委会五年立法规划》和《国家安全立法规划（2014—2020年）》，并成立了推动航天法论证起草领导小组，组建了航天法编制专家组，同时开展航天法立法研究并形成航天法条文释义初稿和国际空间法及主要国家航天立法研究专题报告。这些都是为构建完善我国国防科技工业法律体系所做的基础工作。

国防科技工业法律体系依然滞后改革

国防科技工业法律体系是中国特色社会主义法律体系的组成部分。完善国防科技工业法律体系，是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神的重要举措，是推进法治军工建设的重要任务，是建设中国特色先进国防科技工业体系的重要内容。国防科技工业法律体系主要包括：直接规范国防科技工业领域有关活动的法律、行政法规、部门规章和规范性文件。

建国以来，特别是改革开放以来，围绕国防及国防科技工业领域，国家先后颁布了《国防法》《国防动员法》等法律，《武器装备科研生产许可管理条例》等行政法规；国家有关部门先后发布了《国防科学技术奖励办法》等部门规章，以及涉及行业管理、科研生产、能力建设、市场监管、科技与质量、安全生产与保密、军贸与外事等方面的一百多项规范性文件，初步构建起了国防科技工业法律体系，为国防科技工业有序运行和发展建设提供了法制保障。

但是，国防科技工业法律体系建设总体上依然滞后于国家其他领域，滞后于改革发展的需求，主要体现在：

一是系统性不足。缺乏顶层设计和统筹规划，对体系构架、建设路线研究不够，根据工作需要被动式、补丁式立法较多，在一定程度上造成现有法律体系系统性不强，存在交叉、重复、缺漏等问题。

二是体系不健全。我国作为军工大国、核大国、航天大国，目前还没有顶层的国防工业法、原子能法、航天法。用于规范科技创新、能力建设、安全保密、航天活动等方面的行政法规也不健全。

三是立法进程慢。受立法机制、部门间职能调整和管理体制改革的影响，一些法律迟迟不能出台。比如，原子能法立法将近30年仍未出台，航天法20多年仍在研究和协调之中，一些条例从启动到出台也要耗时十年左右。

四是法律层级低。大量依靠规范性文件管理，一些经实践证明行之有效的规范性文件未能及时上升为法规、法律，整体上法律层级较低，存在着效力等级差、调整范围窄、约束力不强等问题。

五是修订不及时。一些法规性文件颁布时间较早，如行政法规有9部已超过10年、2部已超过30年。随着经济社会发展和体制机制改革深化，部分法规的制定背景和实施环境都发生了较大变化，已不适应现实需求，但修订工作没有及时跟上。无论是中央决策部署，还是外部形势挑战、自身改革发展，都对加快国防科技工业法律体系建设提出了要求。

2020年实现建立国防科技工业法律体系总目标

构建国防科技工业法律体系的指导思想是：以党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，坚持系统设计与突出重点相结合，着眼长远与满足急需相结合，以现有法律体系为基础，以法律法规立法为重点，加快完善国防科技工业法律体系，推动法治军工建设，为建设中国特色的先进国防科技工业体系提供法制保障。其总体目标是到2020年以国防科技工业顶层法律和相关行政法规颁布为标志，基本形成系统、完备、有效的中国特色国防科技工业法律体系。

当前面临的重点任务是推动顶层法律立法。其中首先是《国防工业法》。60多年来，国防科技工业取得巨大业绩，但国家对国防科技工业的定位、政策、管理权责等，仅在《国防法》中有原则性的规定，缺少完整、系统、明确的规范。从国外看，美国有《国防生产法》，日本有《武器装备制造法》，俄罗斯有《武器法》，并在《工业政策法》中将国防工业作为一个独立章节，都非常重视国防工业顶层法律的立法。

推动三项顶层法律立法是重点

从我国国情出发制定《国防工业法》，有利于促进国防科技工业更好更快发展，从而更好地履行支撑国防军队建设、推动科学技术进步、服务经济社会发展。该法主要规范国防科研生产活动及其各级各类主体的权利义务，以及军民融合等问题，内容包括定位、体制、政策、结构、规模、布局、能力、动员、组织形式、协作配套等。

原子能产业是关乎国家安全和经济社会发展的战略性新兴产业，我国原子能事业快速发展且日益多元化、市场化、国际化，但目前核领域没有一部专门性法律，导致涉及发展和安全的一些重大规范尚未明确；各单项法规之间不能进行有效衔接；与国家安全密切相关的防扩散、核进出口管制、核安保等问题主要通过规范性文件来规范，履行相应国际义务的承诺受到质疑。推动《原子能法》尽早出台，对规范我国核技术和平利用、调整政府行政管理关系和企业利益关系、促进国民经济健康发展，意义重大。

我国是世界航天大国中唯一没有制定航天法的国家，这种状况已无法适应航天快速发展的需求。加快《航天法》立法，是维护国家安全和外空权益、保障航天活动规范有序开展、切实履行国际义务、促进航天国际合作、推动航天事业可持续发展的需要。该法主要包括航天活动统筹管理、航天活动许可、空间物体登记、空间资产保护、航天活动安全保障、航天活动损害赔偿、卫星频率与轨道资源开发与保护、空间数据管理与应用、航天国际合作等内容。

加快行政法规立法需同步

在推动顶层法律立法同时要加快行政法规立法，而首当其冲的应是《国防科技工业投资条例》《国防科技工业对外资开放管理条例》《军工企业上市管理条例》。十八届三中全会明确指出，企业投资项目由企业依法依规自主决策，政府不再审批，但关系国家安全等项目除外。国防科技工业作为国家核心战略性产业，较国民经济和社会发展的其他领域，具有国家安全等方面的特殊性，须由国家调控、引导和规制，故制定该条例十分必要。该条例主要明确政府投资与市场配置资源的界限，明确相关投资管理方式和程序。

鼓励有条件的外资有序进入国防科技工业，参与武器装备科研生产，以及军工企业股份制改造等，是国家一贯的方针政策，但由于缺乏必要的相关制度等原因，近年来，外资进入国防科技工业整体处于停滞状态。随着世界经济技术的深入交融，以及军民融合的深度发展，研究起草对外资开放的相关管理规定，十分必要。该条例主要规范外资以项目投资、产权和提供服务等方式进入国防科技工业，并对其实施有效监管等内容。

随着市场配置资源决定作用的形成，加快规范和调整军工企业上市行为，显得尤为紧迫。该条例在修订发布《涉军企事业单位改制重组上市军工事项审查工作管理办法（暂行）》基础上，针对军工上市单位运营、监管的特殊性，制订管理条例，从法规层面规范军工上市公司经营行为，明确国家对军工上市公司军工事项监管方式，保证国家对军工上市公司管控能力，维护国家安全利益。

为全面构建国防科技工业法律体系，国防科工局成立了负责国防科技工业法律体系建设的组织和领导国防科工局推进法治军工建设领导小组，组建了立法专家库，规范了立法程序，并切实把立法重大问题研究作为一项重要任务，组织相关专门科研力量，分专题进行系统深入研究，适时组织联合攻关，为立法提供有力支撑。

同时加强对外协调，主动与全国人大法工委等部委的沟通协调，争取理解和支持，做好投资、科研、企业上市等方面行政法规的衔接。充分发挥“两会”代表委员的作用，认真办理有关建议和提案，借助其影响推动立法工作。■