基层派出所警务效能状况评估与结果应用

王健彪，窦强沈

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

基层派出所警务效能状况评估与结果应用

王健彪，窦强沈

（上海市公安局嘉定分局， 上海 201801）

在当前社会治安形势严峻而警力又相对紧缺的情况下，科学合理配置现有警力资源、转变警务方式，对于提升警务效能显得尤为重要。持续提升警务效能的对策主要有：树立成本意识，探索社会化道路，注重人力资源开发，注重警务模式创新等。

基层派出所；警务效能；评估；结果

新形势下，上海公安提出了打造现代警务机制升级版的理念，但在当前社会治安状况复杂而警力又相对紧缺的情况下，如何使现有警力资源得到科学、合理配置和运用，通过转变警务方式，提升警务效能显得尤为重要。2013年以来，上海市公安局嘉定分局（以下简称分局）从主、客观两个方面入手，对基层派出所警务效能状况进行全面调研评估，并探索开展警力资源的差别化布局和调整，取得了一定的实效。

一、警务效能概念及现状

要提升警务效能，首先要从了解警务效能的基本概念入手。

（一）警务与警务效能

警务一词源于“勤务”。勤务是国家工作人员完成公务的执勤行为过程。公安机关的工作人员（即人民警察）所从事的工作叫“公安勤务”；而公安勤务是由警察予以执行的，所以公安机关的勤务又叫作“警务”。根据《中华人民共和国人民警察法》第五章的规定内容，警务可以界定为：公安机关警务人员在日常工作中进行的行政管理和执法活动。在此基础上，警务效能应运而生，一般指警务人员工作活动以期达到的目标效果或影响程度。

低成本、高效能的警务效能是破解当前公安机关警务资源不足和工作任务成倍增加难题的必然途径。作为落实科学发展观的重要举措，在当前党中央提出的转变经济增长方式、建设节约型社会的形势下，面对公安机关警力资源有限，而严峻社会治安形势对警力资源需求又相对增加的现实，只有想方设法通过加强内部挖潜，实施警力重组、勤务创新、效能评估等举措，才能不断提高警力配置的科学化水平和使用效能，做到警力的无增长或微增长改善。特别对于基层派出所来讲，如何提升警务效能，仍将是今后一段时期一个急需解决的重大课题。

（二）警务效能现状

上海公安机关经过十多年现代警务机制的建设，警务效能得到了很大的提升，但不可否认的是，离“以最小警务成本实现最大警务效能”的目标尚有差距。这主要体现在：一是缺乏评估标准。一直以来，对警务效能的评估是仁者见仁、智者见智，如何量化、如何评判，始终没有一个统一、明确的标准。实际工作中，有的简单以考核数据代替效能评估；有的则凭印象打分，造成了警务效能高低含糊不清，即使想评估效能，也不知道该从哪些方面入手。二是缺乏成本意识。从经济学角度讲，公安机关是“公共安全”这一社会产品的主要“生产商”，国家将税收投入到公安机关，由其代表国家为社会提供公共安全环境。这就需要公安机关按照市场规律办事，合理有效配置有限的警务资源，最大限度地降低“生产成本”，发挥出“生产力”中最活跃因素（警力）的最大效能，以最小化的警务投入实现“市场份额”（公众安全感、满意度）的最大化。但实际中，公安机关重形式声势、轻实际效果，搞人海战、疲劳战等种种不计成本的现象仍时有发生，从根本上仍属于粗放式的警务方式。三是缺乏管理理念。公安机关对警力资源的管理更多集中在“人头”管理、警种管理，主要体现在两个方面：一方面片面追求增量，对现有警力资源底数不清、盘活不够，从而导致了工作量增加首先要求机构、警力增加的现象；另一方面警种分工过细，业务部署上过分强调警种与分工，导致系统化的警务工作出现断裂，难以形成整体工作合力。这种实施警种管理的结果直接导致了警务效能不高，进而导致警力严重不足。

二、警务效能评估

在管理学上，效能是既是“结果性”的效率，又是“过程性”的能动作用。因此，分局在评估警务效能时既有客观的数据，又有主观的分析，从两个方面进行全面的分析评估。

（一）评估框架

在评估项目的选择上，我们采取专家罗列法的方式，由6名业务部门及18家派出所一把手，将派出所主要的前20项具体工作列出，并以100分按照权重进行分配。我们选取重复次数最多的17个小项进行数据分析，并根据平均打分确定各个项目的权重值。通过汇总梳理，分局确定评估内容为三个大类、五个小类、17个小项。其中第一类是工作负荷，权重为20%，包括治安形势及基础管理两个小类共8个小项；第二类是工作产出，权重为30%，主要是破案打击数，共4个小项；第三类是机制评估，权重为50%，包括警务分工及勤务运作两个小类，共5个小项。具体框架构成如下：

表1 ：警务效能评估分构成

（二）评估方式

评估采取百分制，主、客观方面权重各为50%。其中：在评估大类中，工作负荷和工作产出均为客观数据，采用的数值为各派出所2013年度（即2012年12月至2013年11月）客观数据。对这些客观数据分析，我们主要采用偏离度理论，以分局各派出所单项数据的人均承担值为目标值，以各单位实际完成情况与目标数的正负偏离绝对值为基数进行计分。积分办法为：单项分值=本单位人均数值÷派出所均值×权重。在机制评估大类中，主要采取听取汇报、座谈讨论、问卷调查的方式，了解派出所基础勤务模式和运作机制，并采用比较的方式逐一计量各单项得分。

需特别指出的是，为全面掌握派出所警务效能，我们在调研中采用宽泛的警力资源概念，即警力资源数是指民警数、文职人员数及在编在册辅警数的总和。考虑实际工作负荷及效率因素，我们在调研中将社工、长病假等人员予以剔除，并按照一定比例对文职人员及辅警进行折算，从而测算出派出所的警力资源数。即警力资源总数=民警数+文职人员数÷2+辅警数÷3。

（三）板块分析

此次评估含主、客观两方面，共设置三大板块，样表如附件1所示，分别为：

1.客观数据评估（50%）

在现代企业管理中，客观衡量一家公司的效能就是工作产出。同样，对公安机关来说，客观评价派出所效能也体现在服务与管理的具体数据上。但由于公安工作的特殊性，我们将客观数据评估分为两大类，一类为主动效能，即工作产出，体现在破案打击数据；一类为被动效能，即工作负荷，是指派出所承担的治安管理和治安形势压力。具体来看：

①工作负荷，主要考量基层派出所面临的治安形势、基础管理工作对民警形成的压力程度，是一种被动的效能，权重为20%。包含两方面：一是治安形势评估方面，设人均“110”处警数、人均案件接报数、人均刑事案件立案数、不稳定因素处置4个子项，客观分析派出所面临的治安形势压力；二是基础管理评估方面，设人均管辖实有人口数、人均管辖行业场所数、人均管辖企事业单位数、人均管辖地域面积数4个子项，全面客观反映派出所基础管理上所承受的压力。

②工作产出，主要考量基层派出所破案打击水平，是一种主动效能，权重为30%，设立人均破案数、人均逮捕起诉数、人均刑事拘留数及人均行政拘留数4个子项，主要衡量各派出所人均打击效能。

2.主观评估方面（50%）

主要对派出所日常勤务机制进行评估，采取听汇报、座谈讨论及问卷调查等形式，掌握各派出所警务模式、勤务模式实际情况，并进行评价，分别为：

①警务模式评估，用于衡量和考察派出所现有警务分工及民警岗位匹配程度，权重为20%。一是警种分工，逐项考量派出所主要警种工作效能。二是岗位匹配度，主要采用调查问卷的方式了解人岗匹配程度，以职责清晰度、岗位适合度及知识技能发挥度三项平均值为依据计算分值。

②勤务模式评估，用于衡量和考察派出所值班、弹性工作机制等勤务运作模式成效，并校正学历、年龄不同带来的效能评估误差，权重为30%。一是弹性机制评估，主要对派出所值班模式、弹性工作制度成效进行衡量。在评判标准上，共设置10分、8分、6分三个档次。其中6分为基础分；实行有弹性工作制的得8分；民警人数较少，但能利用弹性机制弥补人力不足、效能较高的得10分。二是民警认可度，抽样调查派出所民警对本单位勤务模式的了解程度、实施效果及符合实际程度进行评分，以三者平均值计算分数。三是校正值，用于减少因学历、年龄因素不同带来的效能评估误差。主要是根据不同学历、年龄人员的情况，计算出平均得分，再将其与权重分比较得出校正值。

（四）信度与不足分析

在可信度上，一方面，客观数据来源为各派出所前三季度实际接报及完成数，数据均已上网公布，信度相对较高。在权重分配上，采用专家分析法，综合各业务支队领导、派出所所长评判，对权重进行了合理的划分。而在数据的分析处理上，采用结构偏离度理论，以各单项的派出所平均数为坐标值，依据权重分配计算左右偏离的正负绝对值，真实反映各派出所在某个单项上的工作效能。另一方面，主观评估上尽量扩大调查范围。在座谈讨论时除了走访派出所领导外，还走访了警长、青年民警代表。同时，在调查问卷的采样上采取随机调查形式，并确保了样本数量，对中小型派出所抽样10至20人，大型派出所20至30人，使样本数达到派出所民警总数的40%至50%，具有一定的代表性。综合主、客观方面的材料，我们认为，此次调查结果具有较高可信度，可以作为衡量派出所警务效能状况的参考依据。同时，受专业性限制，调研评估尚存在某些不足：一方面，对于客观数据的权重分配虽采用了差别化的专家分析法，但其科学性尚有待于分析；另一方面，在主观评估的抽样调查中，受团队保护及个人情绪影响，调查结果易产生偏差。此外，主观评估采集样本集中为派出所民警及文职人员，忽略了辅警因素，可能会对警务效能状况评估产生微量影响。

三、实践与应用

2013年下半年，分局政治处组建调研组，集中用4个多月时间对全局18家户籍派出所警务效能状况进行全面调研，通过座谈了解、实地走访、调查问卷等方式采集了各类数据样本，并以此为依据测算出了各派出所警务效能状况。从评估结果来看，在满分为100分的评估体系中，各派出所均达到了60分以上，且评估分值80分以上的派出所达15个、评估分值90分以上的为7个，显示出派出所总体警务效能较高。其中，安亭所得分99.59、黄渡所得分99.56、马陆所得分97.45，分列前三位，体现了较高的警务效能。

通过调研评估，我们清晰地掌握了派出所的警务效能状况，为后续警力调整、勤务模式运作经验总结及推广等奠定了基础。从结果应用上来看，主要体现在“三个引导”上：

1.引导警力差别化配置。结合派出所警务效能状况，分局在具体警力分配上进行差别化配置，避免“撒胡椒粉”。2014年，在125名新进人员的配置上，分局在把握投放一线的大原则上，投放至派出所77名，占总数的61.6%。而在派出所警力的投放上，对警务效能分值排前10名的派出所共投放警力均在4人以上，总投放量为62名，占投放总数的80.5%。

2.引导人力资源深度开发。调研评估中，分局还特地设置了业务能手推荐环节，通过无记名调查问卷的方式，推选出各派出所的业务能手，并在指挥处、政治处、治安支队、刑侦支队开辟轮岗锻炼平台，将这些业务能手放到分局层面接受锻炼，使之成长为派出所的业务骨干。同时，分局将新警带教培训提升至战略高度，近年来先后建立起了新警带教培训机制、评估机制，并配套开展“一对一”带教、“优秀师徒”评选、闪光点发现、家属联系等一系列活动，为新警的迅速、扎实成长奠定了基础。应该说，分局在青年民警队伍培训上积累了大量有益的经验，这些经验为警力资源的深度开发奠定了基础。

3.引导警务管理理念普及。通过对警务效能的调研，分局一方面着力推进现代警务管理，让各派出所了解自己的家底，使其眼睛里不再只有民警，而且将文职、特保、社保等辅警资源纳入了警力资源范围，从而引导派出所在盘活现有存量上动脑筋、想办法；另一方面将部分派出所在警务运作方面的好做法和成功经验在全局范围内进行推广，使警务主导勤务模式、成本意识及岗位匹配等理念在各派出所之间得以普及。2014年以来，分局大多数派出所实行值班组考核模式，明确值班长负责制。这个模式的优势在于详细明确了值班各成员之间的分工，如同齿轮咬合前行一样，通过发挥每个成员和每个岗位的效能促使小团体的效能达到最大化。同时，各值班组之间存在竞争关系，也较好地激发了各个小团体的工作潜力，从而带动了派出所整体工作效能的提高。此外，部分派出所在勤务运作模式上动脑筋、想办法，结合辖区实际调整或变革勤务模式，实行错时、弹性工作机制，较好地实现了工作效能与休息保障之间的平衡，这些都为提升派出所整体效能奠定了基础。2014年1至10月，各派出所在一系列重大安保活动挤占大量工作时间的基础上，通过错时、弹性、轮休等各种勤务制度，既保证了民警的休息时间，又实现了破案数、刑事打击数均同比大幅上升，初步实现了从警种管理向警务管理的有益转变。

四、几点思考

警务效能是一个动态的过程，犹如逆水行舟，不进则退。如何持续提升警务效能，还有待于专业部门进行深入的思考：

思考之一：必须树立成本意识。调研实践中，分局基本做到了算清、盘活“库存帐”，让各单位对现有警务资源进行客观认识，进而科学合理配置，以盘活警务存量资产。但同时也深刻体会到：作为决策机关，在顶层设计上必须更新理念，牢固树立成本意识，运用“成本理念”来算清另外“两笔帐”：第一，要算清投入“产出帐”，科学计算每项警务工作的成本投入值和获得的警务效益，依此进行科学决策；第二，要算清资产“增量帐”，既要考量警务成本投入的“量”，更要评估“质”，发挥警务成本“发酵”作用，以实现警务效益递增和警务效能的最优化。

思考之二：必须探索社会化道路。此次调研，我们将文职、特保等辅警也纳入警力资源范畴，试图探索警力无增长改善的一条社会化通道。实践中，分局也作出了一些积极的尝试，如整合资源，搭建大联勤平台；通过购买服务弥补警力缺口；招录、使用特种保安等，从实际效果来看，这些举措确实大大减轻了警力不足的压力。但值得注意的是，随着城市化的进程加快，公安机关面临的非警务活动越来越多，如大型活动安保等，其中一些还夹杂着赢利性，如何把这类非警务活动从公安机关职责中剥离，还需进一步探索。

思考之三：必须注重人力资源开发。近年来，分局陆续增加将近400名新警，这些新生力量对分局今后发展尤为重要。截止目前，分局35岁以下的青年民警950人，占总人数的47.6%。客观形势迫使我们必须注重新警的培训与带教，但与此同时，也应注重激发中年人群的积极性，通过对各个年龄层次警务资源的深度开发，全面激发队伍整体的积极性，从而实现警力资源的无增长改善。

思考之四：必须注重警务模式创新。从现代人力资源管理角度出发，只有警力资源得到科学、合理的配置和运用，才能确保有警力资源这个“常量”，因警务方式的变革和优化而产生相应的“变量”，从而实现警务效能的最大化。调研评估中，我们欣喜地看到，部分派出所创新警务模式，如叶城派出所综合指挥室“1+4”运作模式，菊园派出所“执法管理组+弹性工作制”勤务模式等，通过勤务方式的转变，大大减少了“耗工”现象，通过提升警务效能实现了警力的相对充裕，既有效满足每天工作需求量，又让民警得到充分休息，形成了一种良性循环。这些实践证明，只有以警务主导勤务，根据警务工作数量和标准引导警力投入，使民警承担的工作与警务相匹配；同时对警力进行优化和重组，打破警种之间壁垒，提升不同警种之间的融合度，通过整合和通盘考虑，才能发挥最大效能。

Police Performance Evaluation and Application of Gained Results in First-Line Police Stations

Wang Jianbiao， Dou Qiangshen
（Jia Ding Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 201801， China）

Confronting the increasingly severe public order and problems of limited police resources， police should distribute police resources in more scientifi c and reasonable way and change our policing modes， which is particularly important to the improvement of police efficiency. The countermeasures to increase police effi ciency in the sustainable way include: having cost awareness，exploration into socialized methods， paying attention to tapping up human resources and creative policing modes.

First-Line Police Station； Police Performance； Evaluate； Result

D631

A

1008-5750（2015）04-0015-（06）

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.04.002

2015-01-27 责任编辑：何银松

王健彪，男，上海市公安局嘉定分局党委委员、政治处主任；窦强沈，男，上海市公安局嘉定分局政治处干部。