中美关系“压舱石”如何加码

徐颖

当地时间9月22日傍晚，在访问美国的第一站西雅图，中国国家主席习近平出席了华盛顿州当地政府和美国友好团体联合举行的欢迎宴会并发表演讲。

西雅图被誉为“硅谷第二”，西雅图所在的华盛顿州对华出口居全美之首。习近平在这里发表政策性讲话，传达的意图十分明确：坚持构建中美新型大国关系的正确方向，离不开经贸关系这一中美双边关系的“压舱石”。

而在此次访问中，对中美经贸关系将产生重要影响的中美双边投资协定（Bilateral Investment Treaties，以下简称BIT）谈判是最为引人关注的议题之一。这一谈判，将决定中美双向投资能否成为中美经贸新的增长点，无疑是中美关系“压舱石”加码的关键。

“如果互相增加投资，中美便谁也离不开谁，这样，中美关系就不至于‘翻船。”清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭告诉《瞭望东方周刊》。

在此之前，中美BIT谈判在历时二十一轮后进入关键期。因此，习近平此次访美，中美BIT谈判所取得的成果备受关注。

9月25日，习近平与奥巴马举行会谈。会谈中，双方同意“强力推进谈判，加快工作节奏”，以达成一项互利共赢的高水平投资协定。

对外经贸大学外国直接投资（FDI）研究中心主任卢进勇告诉《瞭望东方周刊》：“我认为中美BIT谈判达成框架协定，有比较乐观的前景。两国领导人会谈对谈判起到推动作用，加速中美BIT谈判，有可能在2016年基本完成谈判。”

美国海博国际律师事务所上海办公室管理合伙人麦·令珊（Liza Mark）律师告诉《瞭望东方周刊》：“完成BIT谈判后，中美两国在正式施行BIT之前，还需要通过各自国内的批准程序。根据美国的相关法律，对于BIT这样的国际条约，需要获得美国参议院出席议员的三分之二同意方可正式实施。所以，从两国谈判到最终签署实施，中间预计还有一个不短的过程。”

意义不亚于加入WTO

近期，中国美国商会发布的《2015年白皮书》表示：“如果美中能迅速签订一份高质量的双边投资协定，有助于减少贸易壁垒，进一步向美国的商品和服务开放市场，中美双边投资协定有可能是自中国2001年加入世界贸易组织以来最大的市场开放举措。”

卢进勇甚至认为，中美BIT谈判的意义不亚于加入WTO。

“中美BIT谈判的一个积极作用是对中国经济结构调整的推动。不仅是对服务业的促进，中美BIT签署后，美资和其他国家投资将进入高科技等领域，有利于中国淘汰一些高污染、高耗能、低效益的制造业，提升制造业的技术水平，有利于升级制造业。”卢进勇说。

更重要的是，卢进勇认为，中美BIT谈判是有示范意义的。当中美签署高标准的BIT之后，对于中国服务业吸引美资和其他国家投资都有帮助。

“谈判对中国自贸区的发展有推动作用。推动中国尝试准入前国民待遇和负面清单，这是中国四大自贸实验区的主要内容之一。”卢进勇说。

“另外，中美BIT谈判可以推动中国对外投资管理改革，同时对中国商事登记制度、审批管理制度以及政府管理体制改革均有推动作用。中国目前已与其他国家签订了130多个BIT，中美BIT谈判对这些BIT未来的修订也有重要的示范引导作用。”卢进勇说。

2015年9月23日，中国国家主席习近平在美国西雅图参观波音公司商用飞机制造厂。图为习近平出席波音公司举办的欢迎仪式

一方需要资本，一方需要“走出去”

中美BIT谈判早在上世纪80年代便已开始。但随着80年代末期中美关系的变化，谈判陷入停滞状态。

2008年6月，中美两国正式启动BIT谈判。不过，由于美国对2004年BIT范本的修订，谈判一度搁置。2012年，美国BIT范本公布后，在第四轮中美战略与经济对话中，谈判得以重启。

纽约州立大学纽普兹分校经济学院副教授萨拉（Sara Hsu）对《瞭望东方周刊》表示，在她看来，这期间中美BIT谈判陷入停滞是因为奥巴马上任后，谈判没有被放在优先地位。

“不过，金融危机之后，美国吸引外资量急剧下降，奥巴马政府不得不开始重视中美BIT谈判。美国经济复苏需要投资，目前外汇储备最为充裕的国家是中国，所以在投资协定上美国更希望中国资本到美国投资。”周世俭说。

据美国商务部统计，2008年美国吸引外资3063.7亿美元，2012年降至1605.7亿美元，2013年为1875.3亿美元。2000年美国占据全球外国直接投资的37%，到2012年，这个数字缩水为17%，美国在吸引全球资本方面落后于其他国家。

不过，在中国推动企业“走出去”的大背景下，中国对谈判同样也有需求。

“中美BIT谈判动因中最重要的一个就是为中国企业‘走出去营造一个良好的国际投资环境，尤其是提供强有力的国际法律保障。法律保障是良好投资环境的一个重要因素。”卢进勇说。

实质性谈判突破僵局

2013年6月7日， 习近平同奥巴马在美国加利福尼亚州安纳伯格庄园举行会晤。同月，第九轮中美投资协定谈判在中国山东青岛举行。

至2013年7月第五轮中美战略与经济对话，虽然中美BIT谈判已进行了九轮技术性磋商，却进展甚微。

在第五轮中美战略与经济对话中，中美双方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础开展中美BIT实质性谈判，由此打破僵局。

所谓“准入前国民待遇”，是指对外资减少甚至取消准入门槛，在“准入”之前便享受与本国资本同等的国民待遇。这意味着，对外企在本国投资的障碍将大大减少。例如，过往美国基于意识形态原因对中国企业赴美投资所进行的审查将难以继续推行。

作为一种国际通行的外商投资管理办法，“负面清单”被引入投资协定中，可视作对“准入前国民待遇”条款的有益补充，即对外资不能进入或只能部分进入的部分以清单方式列明。

卢进勇说，2013年，习近平与奥巴马的会晤对谈判起到了推动作用。以“准入前国民待遇和负面清单”为基础谈判，显示了中国进一步深化改革、扩大开放、营造法治化营商环境的决心。此后，谈判进入第二阶段。

2014年1月14日，在上海举行的第十一轮中美BIT谈判中，双方正式开始文本谈判。

2014年7月10日，在第六轮中美战略与经济对话中，中美BIT谈判达成“时间表”，同意争取2014年就文本的核心问题和主要条款达成一致，承诺2015年早期启动负面清单谈判。

2014年11月，APEC会议期间，中美双方领导人会晤确认将谈判列入2015年的工作重点。

2015年3月7日，中国商务部部长高虎城表示，按照两国元首达成的共识，经过九轮的实质性谈判，中美之间已经基本就协定文本的核心问题和主要条款达成了一致。接下来，将在2015年早期按照两国元首商定的共识交换负面清单。

负面清单博弈

2015年6月8日至12日，第十九轮中美投资协定谈判在北京举行。本轮谈判中，双方首次交换了负面清单出价，并正式开启负面清单谈判，标志着谈判进入到新阶段。

“现在争议的焦点是负面清单的长短，美国认为中方的清单过长，太多限制。另外，虽然美国的负面清单很短，但代表的是美国中央政府，美国的各个州政府有立法权，有些州政府和中央政府不一样。中方希望美国现在的负面清单能涵盖它所有的州，但美方认为他们只是代表联邦政府。”卢进勇说。

中美BIT谈判负面清单一旦达成，便具有国际法效力，不能随时调整，因此双方就达成负面清单分外慎重。

周世俭说：“双方投资都想扬长避短。现阶段美国对中国投资重心在于金融。因为美国制造业方面不如中国，所以希望中国能够放开金融市场。美国金融业发展水平远远高于中国，如果说中国的金融业发展水平还是小学生的话，那美国则是大学生。但是中国并不希望这样。”

“例如，按照中国的法规，目前外资单独控股中国银行不能超过20%，联合控股中国银行不能超过25%。美国曾要求将这一比例提升到45%，但遭到中国拒绝。”

麦·令珊（Liza Mark）说：“根据我们代理中国公司赴美国投资的情况显示，很多中国公司对于美国的高科技领域兴趣浓厚且涵盖很广，从早先的电子设备、机械、汽车零部件等领域到时下流行的新能源、航空、生物技术等领域。但很遗憾，根据美国目前的法律规定，一些高科技领域对于中国公司的进入还是有限制，如2011年华为公司收购服务器提供商三叶公司（3Leaf）即是一例。如果美国也能够在负面清单里开放一些不涉及美国国家安全的高科技行业，相信对于BIT的最终达成无疑有巨大的推动作用。”

“我认为这可能需要更长一些时间来解决，因为中国和美国都有一些行业是希望被保护的。”Sara Hsu说。

周世俭说，谈判有“用时间来换空间”的可能，类似中韩自贸协定的谈判方法，即用时间来承诺开放进入，但分为各个阶段，循序渐进，负面清单的开放也可以循序渐进，某些行业开放分几年、分阶段的方式。

（特约撰稿徐晴晴、张传玮对此文亦有贡献）