甘肃省国有林场改革进展及对策

周海川+赵晓迪+谢和生

摘要：甘肃省庆阳市通过改革，在明确界定国有林场性质，剥离移交社会职能，完善经营管理体制和财政投入机制等方面取得一定的成绩。然而依然面临着各种瓶颈。为此提出了加强权责对等机制、生态项目支持、基建和资金投入、队伍建设等方面的相关对策。

关键词：国有林场改革 试点 庆阳 对策

国有林场在我国生态建设中发挥着先锋队和主力军作用。2013年中央1号文件明确提出推进七省市国有林场改革试点。2015年，中共中央、国务院下发了《国有林场改革方案》，国有林场改革发展驶入快车道。甘肃省庆阳市作为我国北方地区第一个试点全面推开国有林场改革的地区，其国有林产权制度、经营管理体制、职工社保制度方方面面的改革都在一定程度上体现着全国国有林场长期积累的问题和矛盾的演化，具有一定的代表性。

一、甘肃省庆阳市国有林场改革的现状与进展

（一）明确界定性质，确立管理体制

甘肃省现有国有林场288个，庆阳市有47个，属于国家天然林保护区和重点水源涵养林区，2011年获得试点改革批复。通过改革，47个国有林场成为生态公益林场，按公益一类事业单位管理。将国有林场在职人员按照管理人员、护林管护人员、专业技术人员和工勤技能人员分类设岗。结合林区实际，按经营面积每3000亩1人确定岗位和编制，同时建立国有林管理局—林场—管护站三级森林资源管理运行模式。县属国有林场仍由县林业局管理，对经营规模较小的林场进行就近撤并整合。

（二）剥离移交社会职能，逐步提高财政投入

按照属地管理原则，国有林场承担的医院、社区管理等社会职能整体移交给当地政府。县级人民政府在林区设立了社区服务管理和医疗卫生服务分支机构。实行财政全额预算管理，确保国有林场人员公用经费供给标准达到公益服务类事业单位财政供给水平。理顺国有林场水、电、路、通讯及用房等基础设施建设投入渠道，取消中央和省级林业投资项目市县级配套资金。

（三）林场内部人事管理和社会保障体系逐步完善

全面推行了公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的用人制度，允许林业主管部门在领导职位数和人员编制限额内，对国有林场科级及以下人员在林场之间合理调配。推行全员岗位管理制、目标管理制和经营承包责任制，建立基础性和奖励性相结合的绩效工资管理模式。将国有林场一次性安置人员、长期居住在林区的社会人员及职工家属纳入林场所在地社会保障体系，享受与城镇居民同等待遇的保障性住房、医疗救助、最低生活保障和基本养老保险缴费补贴等惠民政策，同时还落实了国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。

二、国有林场改革存在的主要问题及原因分析

（一）林业肩负的重大责任和所获得的收益不对等成为制约林农职工收入的巨大障碍

庆阳市国有林场大多地处山体坡度大、水土流失严重、地质结构疏松的地区，生态区位重要、生态系统脆弱，但是该国有林区是国家确定的重点水源涵养林区和风沙治理区，承担着生态公益林管护、培育任务，属国家天然林保护区，90%以上森林资源为国家级生态公益林，不仅造林成本高，森林资源的管护成本也较高。尽管林业的生态效益非常明显，但是目前生态补偿标准较低、补偿机制不完善使得林场并不能直接从林业的生态贡献中获得收入。庆阳市国有林区的森林防火任务十分艰巨。目前，护林防火预警监测手段落后，没有安装视频监控设备，防火交通工具缺乏，护林防火形势严峻。同时，由于林农混居，频繁的人为活动对野生动植物的生存极为不利，牲畜啃食践踏和人为毁坏幼林的现象时有发生，森林管护难度大。从大的方面讲，这与林业的社会地位不无关系，诸多国家投资的社会公益项目林场及职工都不能享受，不能获得与当地的农民和其他行业职工同等的待遇，林业职工的社会生存安全感较低。而且林区津贴补贴标准偏低，现在依然执行着1993年每月30元的林区津贴，远远落后于物价的上涨程度。近年来，林场还承担了打击毒品犯罪职能，委托林场设立辑毒办公室，加重了林场职工的负担，但是并没有获得相应的补贴。

（二）重点生态项目面积配额制度一定程度上制约林场收入的提高

虽然天然林保护、退耕还林、三北防护林等重点生态项目的实施给林区的生态建设带来了有利机遇，然而，这些生态工程的分配实质上采取的是配额制度，林场通过造林绿化获得重点生态项目资金支持的力度与面积分配的大小息息相关，一定的程度上限制了林场的造林面积扩展。从甘肃省的实践来看，由于庆阳市将国家和省市重大林业生态工程项目建设资金纳入市政府，由各级财政部门统筹安排，资金的使用方向是全额供给各林场的在职、退休及供养人员，使得每个林场所承担的林业生态工程建设面积与林业职工的收入紧密相关。庆阳市市属的27个、县属的20个国有林场每年每个林场能够分配到的造林绿化指标较低，工程造林的面积相对于整个林场显得较小，使得职工收入的提高有限。另外，由于生态工程建设项目的获得与林场的项目争取能力相关，致使有些林场得不到生态项目建设资金支持。

（三）林区基础设施滞后影响着林业职工正常工作和生活

庆阳市林区危窑危房多，办公住宿条件差，水电路基础设施建设严重滞后。现有的道路大多建于上世纪五六十年代，如今已经损坏严重，部分路段坡陡弯急，水毁路、断头路、断头桥较多，雨雪天气造成路面翻浆、淤泥聚水，车辆和人员通行困难。林区水源水质硬度大，不符合安全饮用标准，多数林区职工患有大骨节病、克疝病等疾病。基层各管护站基本处于深山偏远地带，没有通讯网络，不利于护林防火和职工生产生活。林区职工医院经费偏少，医疗条件较差，难以保障职工公共卫生服务和疾病救治。大多数基础设施由林场自身投资建设，成为了林场高额历史欠账的一部分。

（四）债务负担沉重、资金匮乏制约国有林场成功转型

庆阳市国有林场债务负担沉重，建设项目超支严重。目前，共有金融机构债务160多万元，主要是90年代林场木材加工向银行贷款形成的债务；建设项目超支挂账2000多万元，主要包括育苗生产支出560多万元、基建支出1560万元。在林场正常工作方面，由于病虫害防治经费缺乏，使得部分林场每年只能对有害苗木进行局部防治，不利于森林资源管护。

资金匮乏制约着林区发展。林业产业投入少限制了林场的发展能力，职工生活工作条件改善非常困难。从林业产业本身发展来看，周期长、规模小、投入不足、科技含量低，结构单一，集约化、市场化水平不高成为庆阳市国有林场产业发展的主要特征。即使苗木产业成为林场经济收入的主要来源，但苗木培育成本高，市场波动影响大仍旧限制着林场的创收空间。近年来，各林场积极开发生态旅游资源和景区基础设施，但旅游业先期投入较大，资金短缺直接影响着景区（点）开发进度，从短期来看，旅游业的增收效果还不能立马显现。

（五）与周边农民关系紧张成为林场正常工作的干扰因素

一是林权纠纷问题依然存在。集体林改首要任务是给山林勘界发证、明晰所有权，但是集体林和国有林交界处的山林权属界址不清、区域重叠的情况普遍存在。庆阳市部分村民依照集体林改发放的林权证抢占、蚕食本属于国有林场的林地，加之国有林场夹杂自然村的农林交错现象普遍，使得农民侵占林地成本非常低。还有既属于陕西省、又属于甘肃省的“双户”村民，他们利用两栖身份选择利于自己的方式，给国有林场森林资源管护造成一定的负担。由于林地的所有权不完整、权利主体缺位以及所有者与经营者权责不清等根本原因、致使产权主体收益权、处分权无法落实。另外，为了开发森林资源、发展旅游业，政府和开发商借项目建设之名也会占用林地，而林场级别较低，难以在谈判中获得有利地位。

二是社会摊派问题严重。周边农民在建设道路的时候往往要求林场出资金，理由是林场职工占用农民道路，但是道路修好后并不意味着林场能够享有道路使用权，往往会遇到农民拦路设卡的威胁，林场为了避免冲突不得不承担部分道路建设费用。

三是国有林场封山禁牧的实施引起部分养殖户的不满，这些农民趁林场职工监督空隙而时不时的进入国有林场，进行偷木毁林。林区场舍交错，耕地面积大，农民焚烧秸秆传统屡禁不止，给林场的防火工作带来极大隐患和威胁，但护林员社会地位低、权利有限又造成了执法效果差。

（六）人力资源建设成为林场有序发展的瓶颈

庆阳市国有林场职工年龄偏大，40—49岁占比高达47.9%，50岁以上占比为10.7%，这些职工长期在林区艰苦的环境中生产生活，患有多种地方病，不能胜任林区的工作，但是又不得不承担着工作。部分林场行政管理人员和技术人员享受不到相应的待遇，出现了场长无人担任的现象。而国有林场按照管理、专技、工勤技能5：3：2的岗位结构比例也一定程度的造成了职工队伍的不稳定。森林资源管护和发展实际工作中需要更多的是工勤岗位，岗位结构比例的限制使得工勤人员的积极性难以得到提升。近年来，通过公开招考，庆阳市招收了138名从事林业工作的高校毕业生，大多分配到市县林业局，真正进入林场的较少，也很难长久留在林场。另一方面，尽管林场职工子女长期生活在林区，熟悉林场也有意愿进入林场工作，但是由于自身文化程度较低，未能通过事业单位招聘资格门槛而无法进入林场，导致林场难以吸收真正热爱林业事业的血液。还有部分林场存在被迫安置政府官员的子女亲戚获得事业单位户口和身份后便离开林场，招致林场职工极大不满。

（七）机制创新程度不高制约着国有林场效能的发挥

庆阳市国有林场已将代管学校、医院、木材检查站等社会资源的职能剥离，但这部分人员及公用经费仍难入地方财政预算。庆阳市国有林场实行的“收支两条线”管理、岗位管理和绩效考核等内部机制均有一定程度的创新，但这些制度创新力度较小。在林场社会管理方面，林场的计划生育、城镇居民低保、扶残助残、再就业等社会职能还需要进一步的剥离。在林场管护方面，尽管制定了定目标、定措施、定责任的“三定”管理制度，但该绩效考核制度由于过度强调职工责任，存在克扣职工工资的倾向，而对职工的激励明显不足。

三、推进甘肃省庆阳市国有林场改革的政策建议

（一）构建国有林场责任与权利对等的体制机制，改善林场发展环境

一是加大财政转移支付，满足生态比较脆弱国有林场开展森林资源培育和生态建设中的基本需求。二是探索生态公益型国有林场管理体制，建议生态公益型国有林场实行以省、市管理为主的体制，尤其是重点国有林区和生态区位重要的生态公益型国有林场要由省级管理。针对国有林场承接造林绿化任务有限的情况，建议创新生态项目支持机制，从造林工程项目向生态公益林管护和适当抚育项目转变。

（二）创新资金投入机制，助推国有林场转型发展

一是创新财政资金投入机制。综合利用农、林、水、电等财政渠道，通过资金和项目支持。二是创新金融资金投入机制。对国有林场营造林、基础设施建设、林场办社会等所形成的债务进行化解，给予林场产业发展优惠贷款政策，在贷款金额、周期和利息上给与宽松政策。三是引入招商引资机制，形成公私合作伙伴关系。

（三）创新农村工作机制，构建和谐国有林场

一是创新与周边社区的林权纠纷调解机制。对国有林场和周边社区林权纠纷进行摸底清查，分类采取措施。二是创新社区和林场道路建设投入机制。将管护用道和村道统一纳入地方经济和社会发展总体规划，作为当地基础设施建设预算，避免村场道路纠纷和社会摊派。三是创新农林交错地带和林缘联防共管机制。在国有林场与周边社区交界区域划定农林交错带或者林缘地带，积极构建村场“林火联防机制”，形成护林防火联防单位。

（四）创新队伍建设机制，满足林场转型发展需求

一是优化队伍年龄结构。在年轻队伍引进受限的情况下，可以根据林场内的老中青队伍结构，在“责任制”的基础上，探索守山护林的“年轻队伍上山锻炼”机制，或“中青老轮岗”机制，又或“队伍中青老配对”机制。二是优化队伍的岗位结构。探索外聘周边农民工，签订劳动合同，制定守山护林责任，实现与周边社区共管机制。三是创新人力资源录用机制。探索“差异化人力资源录用机制”，对管理、技术和护林按实际工作需求，实施不同的考录资格，尤其是守山护林工作岗位，可适当降低考录门槛。

（五）继续深化体制机制创新，调动林场积极性与活力

一是进一步剥离社会管理职能。将林场的计划生育、城镇居民低保、扶残助残、再就业等转移给其他部门。二是创新林场产业发展模式。依托良好的森林资源，继续拓展森林产业，例如发展林药、林菌等符合当地实际情况的林下经济。三是创新森林管护机制。在“定目标、定措施、定责任”的森林资源管护“三定”机制的基础上，更要强调和制定森林资源管护激励机制，包括绩效奖励、荣誉称号奖励等显性激励和隐性激励，从而降低监督成本，调动管护职工的积极性。

参考文献：

[1]国家林业局.关于国有林场改革有关问题的思考[N].中国绿色时报，2012（5）

[2]戴广翠，夏郁芳，李红亂等.关于国有林场改革与发展的调查及建议——以广东肇庆为案例[J].林业经济，2006，（03）：17—21

[3]田明华，李红勋，王自力.中国国有林场改革与发展中若干问题的思考[J].林业经济问题，2009，29（2）：107—110

﹝本文系国家林业局委托项目“国有林场改革试点监测” 阶段性成果﹞

（周海川，1983年生，山西晋中人，中国林业科学研究院助理研究员。研究方向：国有林场改革。 赵晓迪（通讯作者），1989年生，山东潍坊人，中国林业科学研究院助理研究员。研究方向：林业改革，林业经济理论与政策。 谢和生，1981年生，广西柳州人，中国林业科学研究院助理研究员。研究方向：林业经济）