关于PPP模式的内涵研究及对其风险管理机制的相关建议

朱彧

【摘 要】PPP项目作为目前地方政府缓解债务压力、获取融资的重要途径，得到从上至下的高度重视和大力推动。其内涵在于国家治理现代化的一次体制机制变革以及转变政府职能的需要。充分发挥第三方专业机构作用、设计合理的風险分担机制、约定合理的绩效条款，对于保证项目顺利运营、为公众提供高效优质的社会公共服务具有重要影响。

【关键词】 PPP；内涵；风险管理；建议

PPP是Public-Private-Partnerships的缩写，其中“Public”指政府方，“Private”指社会投资人，通常译为“公私合作/合营”，2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（外界熟知的国发43号文）出台后，被统一描述为“政府与社会资本合作模式”。

一、PPP模式的内涵

PPP的定义为在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本建立的一种基于合同之上的长期合作关系，利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的数量、质量和效率。但事实上，这只是其狭义的范畴。广义来看，在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府资源利用效率，增加、改进和优化公共产品和服务的供给，实现物有所值目标的行为，都可视为PPP行为，包括上个世纪70年代兴起的土地承包责任制和90年代的国企改革。

PPP模式继国发43号文出台后备受热捧，作为缓解地方财政压力、创新融资途径的新模式被各方寄予厚望。财政部在2014年10月23日发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中明确：“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”。这对于债务爆表、平台融资受限的地方政府来说，通过推动PPP突破债务瓶颈、保持地方基础设施建设力度，是现实的不二选择。

然而，不能简单将PPP等同为一种融资手段。从推广运用PPP的必要性上来说，它是国家治理现代化的一次体制机制变革以及转变政府职能的需要。十八届三中全会《全面社会体制改革决定》两个核心为“依法治国”及“让市场起决定性作用”，PPP是实现上述两大核心目标的重要手段；同时，通过以PPP模式进行项目运作，能够从机制上保障政府资源配置和管理效率提高，达成政府市场双轮驱动的经济发展“新常态”，从而实现物有所值，通过平滑财政支出，拓宽政府经济发展空间，最终实现绩效财政。因此，PPP的精髓和内涵在于以下四点：第一，依法平等合作，遵循规范、公正、公开的契约精神；第二，全生命周期绩效管理；第三，风险分担、利益共享；第四，物有所值，少花钱、多办事、办好事。总而言之，PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻。

同时，通过分析其内涵，也可以发现PPP固有的局限性包括：首先，流程全、标准细、耗时长；其次，政府可通过过度承诺掩饰长期债务，增加财政风险；第三，如果在模式中设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位，则很难实现风险的真正有效分散转移，影响项目执行；最后，并不是所有项目都适合采用PPP模式，在采用该模式之前，需要完成市场测试（即物有所值评价）和财政可承受力评估，谨防PPP滥用。

二、建立合理的PPP模式风险管理机制

PPP项目本质是政府向社会资本购买公共产品和服务，其风险是多方面的，涉及法律政策调整、组织协调欠缺、融资不到位、运营收入不足、政府违约等多项风险。因此建立合理的风险管理机制，对保证项目顺利运营、为公众提供高效优质的社会公共服务至关重要。

提升PPP项目的风险管理能力，首要措施是充分发挥第三方专业机构作用。一个PPP项目涉及项目识别、准备、采购、运营、移交等五个环节19个节点，第三方专业机构可在其中发挥专业顾问（编制项目实施方案或技术方案、物有所值评价、设计交易结构等）、财务顾问（进行资产确认、会计处理、物有所值定量分析等）、采购顾问、融资顾问、法律顾问（合同起草谈判等）等五大作用，且鉴于其相对政府与社会资本两方的中立性、客观性和专业性，充分发挥其作用的重要性不言而喻。

PPP项目中对于风险的合理分担是关系项目成败的一个重要因素，设计一个合理的风险分担机制，基本原则是风险由对控制该风险最有能力、最有效率的一方承担。只有风险分配最优化，综合效益才能最大化。风险分配结果最终体现在收益回报机制中。通常来说，征收征用风险、法律变更风险、土地获取风险和项目审批风险应由政府方承担；融资交割风险、设计建设风险、运营维护风险和市场需求风险应由社会资本方承担；自然不可抗力风险应由双方视具体情况共同承担。

PPP项目较过去BT模式最大亮点在于，由富于项目经验的社会资本方进行生命周期的项目运营，政府仅按照PPP合同承担明确的义务，享受约定的权利。因此，应尤其关注PPP合同中的“调价机制”、“超额收益分享机制（即项目公司根据PPP合同的约定向政府方支付应享有的超额收益的制度安排）”相关条款设计，以及项目实际绩效优于约定标准的奖励条款、未达到标准的惩处或救济措施制定，确保项目收益的合理性与可持续性，在提升社会资本的积极性、强化其责任心的同时，助推绩效财政实现。