对我国资源税制改革的建议

胡昌宏　刘国艳

一、我国资源税费政策现状

我国现行资源税费制度是在上世纪80年代探索建立资源有偿使用制度的背景下陆续建立的，包括资源税、矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款、石油特别收益金等多项税费。其中，资源税的征收对象主要有石油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等。虽然七个税目覆盖了大部分已知的矿产资源，但仍有许多自然资源未包括在内，如水资源、黄金、地热资源、森林资源等。就计税方式而言，最初所有税目全部实行从量定额的办法，但从2010年起开始陆续在石油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼等资源推行从价计征方式改革。与此同时，为了减轻各资源的总体税费负担，还在全国范围内统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金等。

二、我国资源税费制度存在的问题

总体来看，我国现行资源税费制度还不够完善，对资源相关活动的特殊性考虑还不充足，征收力度较小，尚不能很好地发挥其提高资源利用效率、节约资源等应有的作用。虽然当前我国相关部门对资源税费的改革方向比较明确，主要是不断扩大征收范围，改革征收方式，但这种改革并不能从根本上使政府有效分享资源租金收入，也未能为投资者创造公平的竞争环境和有效的激励行为，无法实现资源的合理、长效、保护性开采，甚至在客观上助长了矿业企业“吃肥丢瘦、采厚弃薄”的“掠夺性”开采行为。

（一）资源有偿取得制度市场化改革进程缓慢，导致国家所有者权益得不到充分体现，资源开采效率低

目前，我国在矿业权配置上，存在着事实上的有偿取得与无偿取得，行政手段出让与市场手段出让的“双轨制”。长期以来，我国实行矿产资源无偿使用制度，直到上世纪90年代中后期，才对申请国家出资勘查并已经探明的矿产实行探矿权和采矿权的有偿取得制度，但主要是用行政手段授予。对于非国家出资勘查探明的矿产资源矿业权，法律上无明确规定，意味着矿业企业可通过法定程序申请无偿取得矿业权。直到2006年才明确规定出让新设探矿权、采矿权除按规定允许最先申请方或以协议方式出让的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。资源有偿取得制度市场化改革进程的缓慢，造成了两方面的后果：

1、矿业权有偿取得制度在维护国家财产权益上力度明显偏弱

价款只对国家出资勘查形成的探矿权和采矿权征收，是国家地质勘查投资的回报，与矿产资源的原始价值无关，意味着国家不仅转让了勘查投资收益，而且让渡了矿产资源所有权的部分权益。对非国家出资勘查形成的矿业权不收取矿业权价款，对国家出资勘查形成的矿业权以申请和协议方式出让容易导致矿业权价款被低估。总之，传统观念的束缚和矿业权市场化配置改革的滞后，导致国家对矿产资源的所有者权益得不到充分的补偿。

2、无偿取得制度下资源产权不清晰，导致我国矿产资源开采利用效率较低

我国虽然在宪法和相关法律中规定矿产资源的国家所有制，但长久以来国家对矿产资源的所有权一直虚置，矿产资源名义上是“公共财产”，但现实生活中其产权始终处于模糊状态。加之长期实行的无偿取得制度，使得企业可以无偿或缴纳极低的费用后获得采矿权，开采后只需就其开采数量或销售收入缴纳少量的资源税和矿产资源补偿费。在这种制度安排下，矿产资源在很大程度上变成了“捷足先登者资源”。由于采矿权可以无偿或低价取得，其产权并不完备，受法律保护程度也较差，企业没有进行长期合理开发的动力，相反为了在短期内实现最大利润，不惜进行掠夺性开采，采富弃贫，导致我国矿产资源开采中的回采率长期徘徊在低位，自然资源在开采过程中被严重浪费。

（二）相关资源税费制度分工不明确、设置不合理

对于资源开采，我国现行制度设计了多种税费项目，但总体来看，相关资源税费制度分工不明确、设置也不甚合理。

1、探矿权采矿权使用费设置标准过低，不能发挥其应有作用

现行探矿权采矿权使用费的征收标准是探矿权使用费按照每年100元/平方公里征收，采矿权使用费按照1000元/平方公里征收，征收标准相对其占有的资源而言，明显偏低，从而使企业使用资源的绝对地租被低估，根本不能对企业占有土地的行为起到制约作用，导致一些企业跑马圈地、抢占地皮、不利于矿产资源的高效开发与利用。

2、资源税的功能出现变化，对资源开发收益的分享体现不充分

资源税在最初设置时，税基是企业销售利润率超过12%的利润部分，实行超率累进征收，是资源级差地租的体现，类似于国外的资源租金税。但后来的几次税制改革，使其功能发生了变化，更多地体现了资源所有者的权利金，但由于多数资源从量计征，对资源开发收益的分享并不充分。此外，由于固定的税率，使得企业在资源开采后期，经常会因为税负水平高于其开采成本，而放弃开采，严重影响了资源回采率的提升，造成了资源的极大浪费。

3、石油特别收益金的征收未达到预期效果

国务院在2006年开征石油特别收益金的主要目的是“妥善处理各方面的利益关系，推进石油价格形成机制改革，加强国家调控，促进国民经济持续健康协调发展”。但是事实上，这一收费项目只是为政府开创了一个收费渠道，它并没有起到预期的作用。石油特别收益金的征收从表面上看是遏制了石油企业的暴利，实际上却是政府和石油企业瓜分了这种暴利，而由这种暴利所产生的后果，却只能由全社会来承担。从理论上讲，石油特别收益金实际上就是一种“暴利税”，国家有权对某种商品的价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收暴利税，但对于我国处于垄断中的石油行业来说，征收特别收益金只会进一步推高国内油价，并不可能起到抑制油价的作用。

三、国外资源税制对我国的启示

从各国实践来看，资源税费制度是一把双刃剑，税负设置过高会挫伤投资者积极性，影响相关产业的发展进而对经济增长造成制约；而税负设置过低又会造成国家利益的损失，可见资源税费制度对一国资源开采和保护具有重大影响，需要慎重对待。

（一）资源税费制度建立要充分考虑资源活动的特殊性

资源尤其是不可再生矿产资源的稀缺性和可耗竭性，矿产资源开发相关活动的高风险、高投入和长周期等特性，决定了矿产资源税费制度必然存在特殊性。一个较为合意的资源税费制定，既要保证政府能够从资源活动中分享到合理的租金份额，同时也要保护和激励投资者的积极性，促进资源开采行业的持续、健康发展。

（二）必须建立一套相对完备的资源税费制度

鉴于资源税费制度涉及的活动很多，情况非常复杂，仅通过设置单一的税费是不能解决资源的全部问题，必须建立一套相对完备的资源税费制度体系。资源开采过程涉及到资源开采前的勘探、开采权利的获得、开采过程中收益的分配等内容，为协调好各方利益，多数国家都对资源设置了一套专门的税费制度，在企业获取资源阶段，用红利来反映资金的级差地租；在企业开采阶段，因独占资源开采权而需要支付绝对地租，在资源开采过程中，需要向资源所有者支付权利金，当企业在开采过程中获得超额利润时，需要支付资源租金税。正是这套较为完备的资源税费制度，较好地保证了资源所有者的权利，实现了资源勘查、开发和利用活动的全过程覆盖。

四、未来资源税费改革思路与建议

（一）资源环境税费制度改革思路

资源税费制度的改革思路应该是以市场化手段配置资源，在资源勘探、开发过程中以财税手段将资源的级差地租充分反映出来，按照“明租、清费、立税”的思路，改革现行资源税费制度。企业获得资源勘探、开采权利必须遵循市场化原则，采取招拍挂的方式，以更公平的方式充分体现资源的红利，努力提升资源勘探与开采的效率。在企业勘探、开采过程中按照其占用的资源、土地量征收地面租金，体现其绝对地租。在企业开采资源过程中，应该按照其开采资源的价值征收资源税，体现所有者权益，为了提高资源的回采率，应该对资源税按年限实行差别税率，即对于开采超过一定年限，销售利润率低于一定标准的资源开采地给予资源税税率下调优惠，调动企业开采积极性。同时，逐步取消包括资源补偿费、煤炭资源地方经济发展费等相关收费。未来，随着相关条件的成熟，要进一步提高资源税税率，扩大其征收范围，促进资源开发效率的提升。

（二）资源税费制度改革建议

合理的资源环境税费制度既可以调动投资者投资资源开发的积极性，又可以促进环境保护与改善。在此背景下，提出如下建议：

1、以市场化手段推进资源有偿取得、环境有效保护

为更好发挥市场配置资源的作用，减少行政手段对矿产资源的干预，培育矿业企业长期投资行为，有必要对新增的探矿权和采矿权全部通过招标、拍卖等市场配置手段出让。企业必须通过公开招拍挂程序，公平的竞争，才能取得矿产资源的开采权。这种市场化配置矿业权的方式因矿业权特别是采矿权价款的确定直接与矿藏的储量等客观因素相关，有利于调动企业创新积极性，努力提高回采率。要实现上述目标，必须建立一个公平、公开、公正、规范的矿业权市场，完善招拍挂程序和标准，促进一级市场建立，放开、发展和规范矿业权二级市场，保证矿业权依法有序流转。对污染行为的控制应该通过排污权交易、碳汇交易等市场手段来实现，以此调动企业保护环境的积极性。

2、改革完善资源相关税费，确保各类税费功能的发挥

（1）适当上调探矿权、采矿权使用费的征收标准

在全面实行矿产资源有偿使用制度后，矿产资源的有偿取得主要由矿业权价款来体现。而矿业权使用费应该还原其地面租金的本来面目。为有效防止企业圈地，可通过适当提高使用费标准，以及主管部门加强管理和监督，促进矿业企业节约土地。

（2）整合相关税费

资源税要体现所有者权益和级差地租整合相关税费，将同样体现所有者权益的矿产资源补偿费、矿区使用费作为权利金的一部分，与资源税合并，并实行从价征收，确保资源收益合理分配。按开采年限制定差别化的资源税税率，给予超过一定年限、销售利润率低于一定标准的资源开采地下调资源税税率的优惠，促进企业提高回采率。

（3）尽快取消石油特别收益金

石油特别收益金类似于国外的“资源租金税”，并不是一个普遍征收的税种，而且，征收该税的国家多为资源较为丰富以出口为主的国家，如哈萨克斯坦、澳大利亚、乌兹别克斯坦等国，国家征收石油暴利税，可以将其超额收益用于增加财政收入，增加人民福利支出。但对于像我国这样一个高度依赖进口、原油供应处于高度垄断的国家，征收石油特别收益金只会进一步推高资源价格，增加企业和居民的负担，因此，建议取消该项收费。

3、将资源税费收入划归地方

由于资源环境方面的事权以地方政府为主，按照财权与事权相适应的原则，应将资源税费收入全部划归地方，并鼓励地方政府将其培育成为资源富集地区的主体税种，从而为地方相关职能的履行提供较为充足的资金来源。

（胡昌宏，北京市怀柔区地方税务局。刘国艳，国家发展改革委经济所）