城市公共安全管理的短板定位与补强研究

翟宝辉+余勇

导读：城市公共安全是一个常讲常新、常究常新的课题。刚刚发生的天津爆炸事故、去年发生的上海踩踏事件，从南到北发生的暴雨淹城都在证明，城市公共安全还存在重大未知领域，深入研究十分必要。在回顾前人研究文献的基础上，通过短板定位找出现有城市公共安全的薄弱环节，有助于提出全过程、无缝隙管理的城市公共安全观，深化和拓展城市公共安全研究视野。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.006

从安全到公共安全，再到城市公共安全，逻辑上应该是一个由宽到窄的过程，但随着社会经济发展，特别是城市这个人口、建筑物、各类活动密集的聚居模式出现后，这个逻辑正在发生变化，城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域，在城市发生的，不在城市发生的，发生在空中的、水上的、实体空间的、虚拟空间的各种风险，构成了对城市公共安全的巨大威胁。城市公共安全研究自然顺应了这一特点，具有广泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主题，本文不对大量文献作综述性概括，只沿着全过程管理的路径做一初步审视，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展开。

一、对城市公共安全研究的简要回顾

城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域，相应的，城市公共安全的相关研究涵盖了概念研究，如安全生产、突发事件、国土安全、粮食安全、环境安全、水安全、食品药品安全等；体系建设，包括管理体系、评价体系、支撑体系、应急体系、保障体系等；规划管理，包括风险源定位、排查、分布、优化、隔离、监控等，以及由此衍生的聚焦某一环节的深入研究，信息技术、生物技术等现代科技支撑的各类研究，还有人防、技防、物防、犬防等手段的运用研究等。随着互联网、物联网产业发展，以信息技术为依托的城市公共安全研究方兴未艾。

对于城市公共安全管理，根据兰贵兴的定义，城市公共安全管理就是城市政府及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾害的发生或保护人民生命财产安全，减少社会危害和经济损失而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理和因应策略的行为。在这一过程中，城市政府是城市公共安全管理的责任主体，而企事业单位、社会组织以及市民个人则是不可或缺的参与主体。[1]

保障城市公共安全有两个重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不发生、少发生，在这一过程中，通过对城市公共安全事件进行研究和防范，并从时间和空间上安排和准备、加强管理，从而控制和降低城市风险；[2]二是及时的应急管理，也就是公共安全事件发生后在最短的时间内恢复城市正常运转。因此，从内涵上来讲，城市公共安全管理包括日常管理和应急管理两部分。日常管理的重点在于查明风险、消除隐患、消灭诱因。应急管理的重点在于编制预案、充分演练、巡查检验、及时反应。

二、对城市公共安全管理的基本评价

我国城市公共安全管理已经进入了法律有依据、机构很健全、体制很顺畅、体系很完备的良性阶段。

（一）我国政府对城市公共安全管理的重视程度无以复加

如果从对城市公共安全的重视程度看，我国政府对城市公共安全管理重视程度已经达到顶峰，无以复加，主要体现在两个方面。一是快速的立法进程。2002年我国颁布了《中华人民共和国安全生产法》，2014年进行了修订，2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，日常管理由《安全生产法》来保障，应急管理有《突发事件应对法》为依据。相对我国立法、修法十分缓慢的进程，这两部法的出台是十分顺利和快速的，足见立法机构和中央政府对城市公共安全的重视程度之高。二是依据两法中央政府确定的地方一把手安全责任制。每当一次安全生产事件或突发事件发生后，当地一把手都是亲临现场指挥，而且成为媒体报道的头条，重大事件中央还组成工作组现场调查，有些情况国务院总理、副总理还要亲临现场指挥并慰问。历次火灾、水灾、地震、沉船、爆炸、滑坡、井喷、透水、踩踏等事件，一把手承担安全责任而辞职或被罢免的并不鲜见。

（二）安全生产已经成为日常工作生活的组成部分

从中央到地方、从企事业单位到社区，各级各类的安全生产管理委员会已经做到了横向到边、纵向到底的全覆盖，而且是大部分由主要负责人兼任单位安全生产委员会主任。行业管理组织还设立了安全生产联席会议制度、安全员联络制度等。如原建设部就建立了从中央到地方再到各类建筑企业的安全员联络制度，可以做到从上到下、从政府到企业安全生产责任到人。日常工作中我们每个员工、家庭成员经常收到安委会的各类提示，包括交通、用电、用火、用气、防盗等。

安全评价通过危险性识别及危险度评价，客观地描述系统的危险程度，指导人们预先采取相应措施，来降低系统的危险性。目前安全评价已取得了长足的发展，分别从风险因素、灾种、环节和过程等多种不同的角度构建了安全风险评估体系，[3]已经成为安全生产的约束环节。

（三）从上到下的应急管理体系已经建立

我国正式建立应急管理体系是从应急预案编制开始的，2003年我国战胜SARS疫情之后启动了全国性的应急预案编制工作。国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》，要求预案编制要做到纵向贯通行政和各类组织层级、横向覆盖行政和社会层面。在国务院的指导下，全国制订了各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件。[4]

2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国以“应急预案、法制建设、体制建设和机制建设”为核心框架的应急管理体系。国务院办公厅设立了应急管理办公室，各级地方政府相应成立了政府办公厅内的应急管理办公室。以北京为例，2005年4月25日，北京市成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。2006年底，市专项应急指挥部体系建设完成，绝大部分街、乡、镇和社区等都建立了应急责任体系和工作机制。当然也有其他形式的机构设置，如深圳把相关四个局合并为应急管理办公室，作为市人民政府的组成部门。

既然各级领导和各层各面高度重视城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生产管理和应急管理体系，为什么还会出现很多人祸或是应该控制而没有控制的事故或灾害局势呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉玛依剧院火灾、哈尔滨仓库火灾、上海高楼大火、央视大火，北京淹了、深圳淹了、广州淹了、武汉淹了、济南淹了，东方之星沉了、湖南邵阳渔船沉了、西沙渔船也沉了，广州九江大桥塌了、湖南凤凰大桥塌了、哈尔滨阳明滩大桥塌了，这说明城市公共安全管理肯定还有重大领域或者重要环节没有触及。我们的系统研究认为，城市公共安全事件不断的主要原因是管理基础薄弱和过程管理脱节。管理基础薄弱是指整个社会对城市的认识不深入，对城市的运行规律不熟悉，对城市功能属性和空间属性没概念，对各类功能包括基础功能和衍生功能的作用机制不了解，不可避免地出现对危险和风险诱因的漠视，既不避也不管，任其恶变。限于篇幅，这里无法展开论述，可参见《现代城市综合管理的本质、功能与体系再认识》一文。[5]而过程管理脱节，可以反映在安全生产管理和应急管理的多个环节。

（一）各级领导对城市公共安全很重视，但如何重视、重视什么没有细化

各级领导的重视体现在会议和文件，召开会议传达精神，发布文件部署措施，但很多时候流于形式，如何重视、重视什么往往没有细化。从安全生产的角度看，因为绝大部分安全生产管理委员会是兼职机构，安全意识和管理行为落实在日常工作中，开不开会、发不发文影响不大，特别是在会议连连的工作方式下，没有时间思考哪个环节更应该引起注意。从应急管理的角度看，大部分“应急办”作为内设机构设在政府办公厅，平时迎来送往，每天脚不着地，忙个不停，哪有时间思考风险和危险的发生规律？如果没有一个全日制专家团队和系列的专门研究支撑，应急办很难判断危险来临的可能性和影响程度，也就难以判断启动应急响应的确切等级。

也就是说，无论事前事后，政府对城市公共安全的重视程度很高，但面对城市这个复杂巨系统，单用战争年代的死命令、军令状是难以确保城市公共安全的。会议和文件传达部署了，不能跟上具体的落实措施，或者落实上错位缺位，加上一定程度的侥幸心理和短期行为，很多没有取得避免灾害和事故的明显效果。类似的事故此起彼伏就是例证。

（二）公众的安全意识淡薄，危机宣传还有很多空白

社会公众是防范突发公共安全事件的重要力量。城市社会蕴含大量危机因素，不被认知很容易诱发或衍生事故和灾难。但政府在公众危机意识的宣传教育、行为引导等方面往往是面子工程，并没有取得应有的效果，热衷于安全宣传的社会组织又缺乏经费维持义务宣传，应该宣传提示的领域缺乏经费投入，由此造成了我国城市市民对公共空间的使用没有规则意识，对公共设施的使用缺乏常识，对公众安全缺乏起码的认知，遇到公共安全事件缺乏必要的防灾避险知识和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作场所附近是否有避难场所，很多人在盲道上停车甚至建临时构筑物，很多人不知道在加油站打电话很危险，很多人不知道遇到火灾应该匍匐逃生和用湿毛巾捂嘴，很多人过马路与机动车抢行，很多高空作业的人员仅凭一条纤细的绳索维系安全，很多人不按规章乘用自动扶梯。在上海外滩踩踏事件中，虽然警察一直在维持秩序，但几乎没什么效果，人群依然继续向前，对风险的集体无意识最终导致了事故的发生。

（三）安全监管和风险监测不足，监管流于形式，评估成为赚钱工具

安全监管和风险监测与评估是保证城市运行安全的基础。在有效的风险监测与评估的基础上，有针对性地采取防范措施，是公共安全管理科学化的重要前提。城市公共安全风险遍布城市生产生活的各个方面，安全监管需要横向到边、纵向到底地全覆盖，这个工作不需要低成本运转，因为市民个人没有专门知识和专用设备加以鉴别，例如普通人没有办法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很难辨别是否浸过福尔马林，空气质量凭感觉难以识别是否有害健康，不一而足。

当前风险监测与评估中存在的问题是程式化和工具化，前者表现为简单套用，脱离针对性分析，管理者看到报告就盖章，编制者交了报告就完事儿，走个程序罢了，后者表现为编制者为了经济效益，把评估报告作为赚钱的简单工具，评估的科学性被抛之脑后。加上技术手段的落后以及人力资源投入的吝啬，整个风险监测与评估的效果很差。每次事故发生后都有大量的质疑，安评哪去了？安监何在？就是很好的佐证。

（四）应急预案抄袭和部门化现象严重，可操作性大打折扣

我国的应急预案体系建立于2003年抗击SARS之后，在三个月内完成了中央到地方的多层级应急预案编制。这就应了“萝卜拔了不起泥”的俗语，抄来抄去，连灾害种类都抄了去，响应模式大同小异，经过多次大灾和事故检验才有所调整。目前仍有部门化和形式化的问题，对部门协调配合、资源信息共享、指挥平台统一有要求，没落实，遇到事件踢皮球。这次天津爆炸事故前几次新闻发布会就能让人有此猜测。如果把企业的应急预案与当地政府的应急预案一起比较，就会发现更多值得协调的环节，可操作性可想而知。

（五）应急演练按照规定次数执行，但流于形式、装备储备作秀演戏

应急演练是检验应急预案可操作性，应急管理体系的完善程度、部门配合协调、物资设备完好程度的重要方式，也是提升社会公共安全意识的重要途径。但可惜的是，很多演练强调演练本身效果的完美，不愿暴露问题和薄弱环节，提前打招呼，使演练参与者有了准备，最后变成了一次彩排，真正的演戏作秀。有的学校被定为演练示范校，专门迎接参观和参与接待，对该校的学生培养应急意识有一定帮助，但对扩散安全知识和培养社会应急意识的作用十分有限。避难场所本该存有与设计人数和容留时间相匹配的物资储备，但一些过期食品、残次品出现在这样的地方，更有一些地方电力和供水无法保障，或出现清单与实物不符，并缺乏定时检验检查的现象，一但发生天津爆炸这样的事故，周围避难场所根本无法启用。

（六）安全责任追究制度提高了地方首长的重视程度，但也出现了因噎废食的现象

安全责任追究制度提高了地方首长对城市公共安全的重视程度，但也出现了因噎废食、百分百确保安全的倾向。影响最大的应属2012年延安8·26特大交通事故，该事故发生在陕西省延安市境内的包茂高速公路上，一辆宇通双层卧辅客车和一辆装有甲醇的罐车追尾，导致客车上的36人死亡。该辆客车是一红眼班车，意思类似铁路的夕发朝至列车，只不过由卧铺大客车运行在高速路为主的两地之间，很受一些暂时没有高铁或动车链接的城市间乘客的欢迎。事发之后，为了达到百分百安全的目标，省长当即就表态取消省内省际所有红眼班车，最后不仅陕西省做出了这样的决定，也被交通运输部借鉴，要求大客车夜间不能上高速行驶。该事故不仅牵出了“表哥”杨达才，还让国人体会了因噎废食的典故。结果是很多旅行团为了顺畅搭接航班，长时间夜路奔波在国道上，经常引发参团游客不满，这也是国务院优化旅游消费环境应该反思的重要内容吧。类似的因应之策不少，产生了很多负面影响。

四、城市公共安全管理的补强措施

（一）夯实基础，把握城市运行规律，把各级领导的高度重视细化为全过程环节研判

很多安全事故的发生就是因为相关主管部门的忽视造成的。夯实基础是指提高管理者对城市运行规律的认识和把握，没有对安全事故依托物的深入了解，防范就无从谈起。城市运行涉及的部门多、层次多，易发危机的环节多，主管部门必须始终保持对可能影响公共安全的一切因素高度警惕，不断引导科学研究，对可能引发城市公共安全事件的因素实时监测和预判，把各级领导对城市公共安全的高度重视细化为全过程环节研判，把问责机制和责任环节一一对应，增强防范的针对性、持续性，避免盲目性。安全生产和应急管理部门要定期、不定期地组织管理人员、专家对城市中各运行环节存在的各种可能风险隐患进行排查、筛选；合理配置人员、设备、资金、技术和信息等资源，制定出切实可行的预防措施和办法，将各种可能引发风险的因素限定在可控范围内。要认真分析既往公共安全事件的发生原因，包括事前防范的长处和短板，事中处理的到位与缺位，事后救援与安置存在的问题和取得的经验等，及时调整目前的工作方式，改进预防和演练的工作内容和形式，使重视落到实处。

（二）创新宣传教育方式，强化依法处罚的教化作用，提高公众的危机意识

城市公共安全教育既是一个长期的过程，也带有一定的强制性，主要是因为我们刚刚进入城市社会，对城市的运行规则不熟悉，快速城镇化使大量农民进入城市，而农村和城市的生活习惯差异大，更加大了适应城市社会的难度。一方面要潜移默化，从幼儿园开始开设公共安全教育课程，让孩子们掌握大量的公共安全知识，进而影响家庭。另一方面，要在广泛宣传的基础上，加大处罚力度，发挥法律的教化作用。中国公民法不责众的心理强烈，必须通过大众媒体，包括利用电视、广播、报刊杂志、手机、网络等传播媒介，运用微博、微信等自媒体，广泛开展公共安全知识宣传，让城市居民公共安全知识全覆盖，在此基础上，对可能引发突发事件、威胁公共安全的个人行为高额处罚。酒驾入刑就起到了很好的教化作用，如果把应急车道占用入刑，这类堵塞救命通道的行为必将大大减少。

（三）安全监管和前置许可必须落到实处，与反腐败紧密结合

我们说安全大于天。中央领导高度重视，地方领导一把手全责，这些都不为过。但是，老百姓看到听到的却是一个个安全事故、一批批有害食品，甚至怀疑政府有没有作为。其实我们不是人手少，也不是检验检测设备不先进，而是机制设计出了问题，监督机制和惩戒机制的设计无法适应形势发展需要。对于产品，抽样检测和送样检测肯定不代表全部，抽样检测还可以有一定的可信度，送样检测一定是投其所好或有权钱交易；对于服务机构，一次性核定资质，任由机构把关，会有很多漏网之鱼。另外，这样的监督机制无法扩大监督面，通过举报机制和惩戒机制的配合，才可以扩大监督面，变机构监管为社会监管，形成全覆盖、无缝隙的安全监管局面。惩戒机制的配合在于使用重典，也就是发现安全事故和事件，当事人承担难以想象的重责，美国一个公司违法可以罚款200多亿美元，深圳汽车违章罚款1000元人民币还引起舆论关注，这不利于法律重典的引导和治乱作用。反腐败让大家看到了对以权谋私的严惩，但对食品安全的责任人还没有重刑加以引导和威慑。对天津爆炸事故的直接责任人严惩已成定局，但在规划环节、安评环节、环评环节负有责任的人员也用酒驾入刑的思路绳之以法，这样的悲剧至少会少得多！

（四）应急预案应该尽快梳理完善，增强针对性和可操作性

以上提到的爆炸、塌桥、淹城、沉船、大火灾害绝大部分发生于2003年启动第一轮应急预案编制之后，换言之，很多省市和企业的应急预案都经过了事件检验，已经有可以提升应急预案的针对性和可行性的基础。建议在灾害种类、风险分级、联动配合、资源共享、信息互通、统一指挥等方面梳理修订。

灾害种类应把可能的恐怖袭击和有组织的公共安全事件纳入，并依次进行风险分级。美国新奥尔良飓风之后进行的风险分级，把恐怖袭击、化学爆炸等列为最高等级风险。联动配合应该作为应急预案的重要内容，无论是部门预案还是企业预案都必须把医疗、交管、通讯等的配合作为基础。另外，应特别强调把安全和应急管理专家支持纳入预案。信息互通、统一指挥平台的建设和使用都需要一定时日的统筹，但却是应急管理的关键环节，应予高度重视。

（五）应急演练要增加次数和覆盖度，提升整个城市社会的实战能力

城市公共安全教育要自始至终贯穿人们的日常工作和生活，最有效的行动就是随机实战演练。结合案例教学、情景模拟等多种多样的教学形式，加强对政府部门、企事业单位、社会机构的公共安全和应急反应培训，通过实践演练，检验公共安全知识的掌握程度和覆盖面、安全监管的有效性和应急预案的针对性，提高可行性。在此过程中，优化调整安全提示、避险标志、引导标识的位置、大小、明暗、颜色等，增强实用性。改变很多场所只满足于有无标识、有无灭火器的状况，强化遇火匍匐逃生有导引、人多拥挤可见标志、任何起火位置都可以便利拿到灭火器的基本要求。培养自救能力和把有限资源让给更需要的人的互救意识。美国在新奥尔良飓风之后频频启动应急预案检验，确保任何位置和任何层级的应急管理人员及时反应，值得我们学习。

（六）细化责任追究机制，确保权责一一对应，真正保障城市运行安全

安全管理和责任追究的目的是保障城市的正常运行，不是为了责任而责任。要避免因噎废食和难以确责的尴尬局面，就必须认真分析城市运行的条条块块，全过程管理的各个环节，把责任落实到环节处，细分到每一个责任人。上层安全管理者有权根据形势需要调整具体管理措施，避免城市公共安全事故出现和促进应急管理的切合实际。香港曾发生黑色元旦事件，它催生了香港一整套安全防范体系的出台，落实到日常管理中。例如，港铁在繁忙时段采用人流管理措施，包括间歇性关闭部分入闸机，安排更多的职员在月台上不断提示乘客排队。可见，把责任追究延伸到日常管理中，才能提升我国城市公共安全的管理能力。权责对应不是事后追究，而是权责履行在日常管理中。

参考文献：

[1]兰贵兴.城市公共安全管理的战略思考[J].中国公共安全，2008（12）.

[2]刘茂，赵国敏，王伟娜.城市公共安全规划编制要点和规划目标的研究[J].中国公共安全，2006（4）.

[3]常艳梅.城市公共安全评价研究[D].重庆：重庆大学，2013.

[4]高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J].中国行政管理，2008（11）.

[5]翟宝辉，李婵，杨芳.现代城市综合管理的本质、功能与体系再认识[J].上海城市管理，2011（6）.

责任编辑：王 缙