当前高等级公路养护体制机制问题和对策研究

贺春慧

摘 要：该文基于课题研究者多年从事公路养护方面的相关工作经验，利用工作之余对养护体制的研究，探讨了我国现行高等级公路的养护体制现状，提出了“管、养分离”的市场化方法，全文是建立在笔者长期从事具体公路养护的工作实践基础上，通过研究提出了对整个养护体制改革的见解，相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词：高等级公路 养护体制 市场化

中图分类号：U418 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）06（b）-0152-02

1 国内高等级公路养护体制机制问题分析

1.1 养护体制改革不彻底，养护公司管理事业化

自1995年交通部提出“管养分离、事企分开”的养护原则之后，全国各地开始推进养护体制改革。由于各地的差异性以及改革程度不同，使得我国高速公路养护管理存在“管养一体”和“管养分离”两种模式并存。其中“管养一体”模式比较普遍。许多高速公路养护公司仍然套用事业型养护管理体制，职责不明、责任不清，养护经费采用拨款形式，这种计划经济管理模式已远远不能适应高速公路公司化经营的发展趋势和养护体制改革的要求，束缚了养护技术水平的提高和管理体制的创新。已经实现“管养分离，事企分开”的地区，虽然组建了养护公司，但是公司仍由公路管理机构主管，企业自身缺乏自主权，而且内部机构设置简单，缺少约束和监督机制，不符合市场经济和现代企业管理的要求。同时，大部分养护公司不具备独立法人资格，不是真正意义上的企业，养护工作仍按上级指令计划完成，养护公司形同虚设，更谈不上养护工作的企业化管理，这种体制同高速公路养护市场化和社会化格格不入。

1.2 养护定额和规范不健全，缺乏管理依据

近几年来，一系列公路法规的颁布实施，对公路建设、养护和管理起到了一定的积极作用。但从整体上看，公路法规体系尚不配套，尤其是高速公路管理与养护的相关法律法规体系建设难以适应突飞猛进的高速公路建设和养护体制改革的要求。我国高速公路养护目前仍未制定全国统一的养护定额和高速公路养护技术规范，各地养护部门在编制养护计划和养护费用估算时，大多参考公路工程定额和《公路养护技术规范》中的相关要求，从而导致养护工程费支出缺乏严格的考量标准，随意性较大。养护质量的考核仍沿用一般公路养护的“好路率”指标，不能满足高等级公路全方位养护的客观要求。

1.3 养护市场不成熟，运行机制不规范的问题

近几年全国各地均根据自身特点进行养护体制改革，但由于缺乏经验，且没有现成模式，往往造成达不到预期目的，甚至出现急于求成、适得其反的效果。问题主要体现在：养护市场封闭运作、养护市场化模式尚未确定、养护市场主体尚未完全形成、养护市场各项制度尚不完善等。高速公路大修、中修等养护市场化的条件比较成熟，进入养护市场进行招投标完全可行，并且有一套比较规范的操作程序。而小修保养进入市场的条件目前尚不太成熟，首先是其自身特殊性、复杂性；其次是小修保养的技术规范特别是工程质量验收标准未出台；三是小修保养定额不够完善；四是缺乏政府配套政策。在改革条件不成熟的情况下，急于将小修保养工程投入市场，招投标操作不规范往往达不到改革目的。

1.4 养护体系不健全，无法实现“预防性养护”要求

目前各地高速公路养护在很大程度上是被动养护，主要表现为疲于应付各种病害，缺乏运营使用过程中的路况调查、病害预测以及适时养护决策和养护规划。只有变被动养护为预防性维护，才能延长道路的使用寿命，减少养护成本，提高养护效益。实现预防性养护应具备两个条件。

（1）技术条件。包括道路及桥梁结构检测系统、路况评价预警系统、养护决策系统及成套养护设备。

（2）机制条件。指养护管理体制及其运作模式，需要建立完善的养护决策、养护规划、养护调度及工程养护监理制度。

2 高等级公路“管、养分离”市场化方法研究

在推行高等级（高速）公路养护市场化的过程中，为实现目标可考虑以下基本的方法见图1。

2.1 转变观念

在社会主义市场经济条件下，针对养护管理中存在的“重建轻养”等思想障碍应确立以下观念：一是确立高等级公路是公共产品，养护生产活动可以实现市场化的观念，可以采取市场化的方式完成从投资建设到运营管理的全过程管理。高等级公路养护生产活动可以引入市场竞争机制，通过招投标来确定养护生产活动的承担者，全面推行招投标制和养护工程费计量支付制度，改计划管理为合同管理，变供给关系为市场交换关系。二是确立高等级公路资产经营观念。只有确立公路资产经营观念，才能依法对公路实施有效的经营管理和养护管理。

2.2 明晰产权，进行管养分离的体制性改革

明晰产权，进行管养分离的体制性改革就是将高等级公路管养合一的模式转变为管养分离的模式。在改革的过程中，与改革相关的各个主体具体从事的职责不同。

政府的职责：监管养护，协助制定养护市场规则。

高等级公路管理公司的职责：负责养护从业单位资质的审查与复审、养护招投标管理、养护质量监督和造价管理、养护信息管理以及养护有序市场的建立和管理等。确定养护投资定额，养护设施量的统计和记录，科学的路况评价与投资计划，养护工程的招投标等。

养护企业的职责：按合同及养护相关标准进行具体的养护施工。

2.3 培育市场，构建不同经济成分的市场主体

将高等级公路养护生产业务从高等级公路运营管理业务中分离出来。即将高等级公路管理养护机构所属的工程队、运输队，生产厂站等单位与高等级公路养护管理机构分离，使其成为自主经营、～自我发展的经济实体，积极参与市场竞争。

实现养护生产业务和养护管理机构分离的途径大致有四种。

（1）行政性合并组建：高等级公路养护市场的建立与一般公路养护市场一样，养护企业的市场行为受到政府行为的控制和制约。养护企业不仅仅以赢利为最终目的，它还必须承担相当大一部分社会责任，其经营行为的商品化属性又难以完全量化，这就决定了高等级公路养护，特别是日常维修只具有微利性，在进入市场时，应当给予必要的政策倾斜与扶持。将现有的养护单位进行合并重组，配备必要的养护机具与设备，创造条件将其培育成为具有一定规模的养护企业。

（2）实行股份合作制改造：现有养护站职工可以通过入股的方式购买原国有养护设备及资产，实行养护站一次性公司化转制。职工与公司的关系由原来的纯劳动联合变为劳动与资产的双重联合，职工可以依据投入资本的多少参与公司分红，由此提高职工对养护作业与公司经营的关切度。

（3）组建民营养护专业队和公司：鼓励养护站职工个人或合伙人成立具有民营性质的养护专业队伍和公司，以独立承包人或法人的身份进入养护市场。

（4）在大力发展市场主体的同时，加快发展市场中介组织。将各级管理机构的专业人员重新组成咨询公司、监理公司、工程检测中心、机械设备租赁公司等中介机构，参与到养护工程市场中。

2.4 推行养护招投标制

推行高等级公路养护工程招标制可以利用市场中的竞争机制，最大限度地降低养护工程造价，提高养护资金使用效益；通过“管、养分离”的改革，促使高等级公路养护管理部门改进管理办法、管理手段，有助于公路养护管理水平向现代化方向发展。养护企业为能使自己在市场中站稳脚跟，经得起市场的考验，不断更新观念，增强竞争意识，不断调整自身的养护水平，不断改进机械设备等养护手段，按“精简能效”的原则，努力使人尽其才，物尽其用，能很快地解决人浮于事、效率低下的问题，有效地实现质量和效益的统一，促进公路养护质量稳步提高，有效地解决原有体制下的诸多矛盾。

2.5 改革养护资金使用体系

养护资金使用体系改革需要解决以下三个问题。

（1）养护资金的确定：由于养护资金的数额是根据路面质量状况确定的，因此，在确定某条公路养护资金数额之前要作的第一项工作就是要及时分析路面现状和准确预测路面性能。随着时间的推移，高等级公路养护的资料必然日益完善，养护经验也会愈加成熟，这就为建立一套科学合理的预测模型铺平了道路。根据路面状况预测模型，路面新建、大中修工程历史，交通量等资料，确定养护工程的材料、人工、资金的消耗量，据此作为高等级公路公司确定养护资金数量的依据。

（2）资金的使用和支付：采用公开招标的方式，择优选择高等级公路养护作业单位。对于日常维修保养，采用总价合同的形式可以减少管理部门的工作量，又使得养护工作便于控制，总价合同将迫使养护企业放弃短期行为，在高等级公路基础设施维护上承担更大的责任并做出较长远的考虑，十分有利于提高质量。在合同履行期间，应当根据当地物价指数慎重考虑调价系数，据此计算下一年的合同价格。支付是资金使用体系的最后环节，是体现市场竞争法则的直接反映，能否把好支付关是能否有效控制市场，能否切实提高投资效益的关键所在。管养分离后，可以通过支付规范市场行为，维护市场秩序，促进生产力发展。因此，不能简单地对待支付，支付应该包含标准的审查、质量的认定，定额的修正，计量的复核和过程的控制等内容。

（3）解决好计量问题：准确计量是合理使用资金的基本依据。在按市场规律规定了定额标准的方法后，如何使用定额进行计量的问题是值得深入研究的问题。管养分离后，定额计量水平将显示市场管理水平。

2.6 健全养护质量保证和监督机制

对于高等级公路养护维修作业而言，质量管理的重点应放在养护承包人的质量自检和高等级公路养护管理公司监督上。高等级公路养护管理机构依据合同规定，采用随机抽查的方式了解养护工程的质量状况，以最终成果作为评价的最终依据，从而减少工作量，加大覆盖面。

高等级公路是国家重要的基础设施，在国民经济中具有不可替代的巨大作用。因此对高等级公路养护及其质量，必须进一步加强政府行业职能的有效干预，以便形成一整套完善的高等级公路养护质量保证体系，及时制止因投资不足或养护不善给高等级公路带来的不良侵害。如通过法规建设确定政府行业部门对养护从业单位的分级警告权，中止经营权以及对养护从业单位的资信登记权，冻结经费账户权等。

参考文献

[1] 陈佩玉.我省公路养护体制改革探讨[J].湖南交通科技，2005（3）：122-125.

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