基于危险源分析的第一响应人制度构建探析

● 雷晓康 贾 伟 张世杰 郭 蕾

基于危险源分析的第一响应人制度构建探析

● 雷晓康 贾 伟 张世杰 郭 蕾

一、第一响应人制度发展概述

第一响应人来源于西方，在欧美各国有广泛的运用。第一响应人最早起源于急救医疗服务（EMS）。1987年，美国Richard Cummins博士研究发现，对心脏病患者展开一系列有步骤的救援，其存活的几率更大，他提出早发现、早到达、早恢复、早除颤、早提供先进的生命支持的被称为“幸存链条”的救援步骤，这就要求社区在快速反应的基础上拥有相应医疗救护知识与技能的救援人员，这在一定程度上促进了社区第一响应人制度的产生。①

美国运输部、美国国家公路交通安全管理局等定义第一响应人为拥有救援证书、首先到达灾难现场的个人。他们使用有限的设备进行最初的事故现场判断和急救干预，被训练成为专业急救服务的辅助力量，是急救服务系统中不可或缺的一部分。第一响应人的培训除医疗救助外，还包括救火、安保、法律援助等技术要求更高的服务内容。另有学者定义第一响应人是经过训练的应对突发事件和危机请求的人员，可能涵盖的群体有警察、消防人员、急救医疗人员、心理健康辅导员、医务人员、保安等。②2002年，美国成立应对突发事件的公民服务队计划，由美国联邦紧急事务署主管、联邦政府有关部门资助，其使命是：通过教育、培训和志愿者服务，充分发挥公民的潜能，使社区更好、更安全、更有能力准备应对自然灾害、公共卫生、犯罪等各种突发事件威胁。③2010年3月和9月，四川省和德国联邦政府技术救援署、中国地震应急搜救中心先后在绵竹、都江堰联合举办联合国城市搜索救援“第一响应人”培训。该项目将第一响应人定义为突发事件发生后，在第一时间内赶到现场，能够指挥现场民众徒手或利用简单工具开展抢险救灾的人员。④根据这一定义，“第一响应人”的范围包括基层官兵、警察、消防人员、医院、居委会、社区、学校、企业的负责人等。此外，联合国城市搜索救援“第一响应人”的培训增加了指挥控制和组织协调的能力与现场组织管理的职责。培训增加的指挥控制和组织协调的能力与现场组织管理的职责，要求第一响应人在赶到事发现场后能够有效控制事发现场，进行合理的指挥、协调、控制措施，利用简单工具、组织现场人力展开简单的施救活动，从而有效减轻突发事件本身造成的冲击与影响，防止突发事件引发的次生、衍生灾害的发生。⑤

“第一响应人”的优势在于抓住救援队伍到来之前的救援黄金时间展开救援，能够掌握比居民自救知识更多、更专业的救援知识、技能与资源，能够在赶到事发现场后有效控制事发现场，进行合理的指挥、协调、控制措施，并利用简单工具、组织现场人力指导展开简单的施救活动，从而有效减轻突发事件本身造成的冲击与影响，防止突发事件引发次生、衍生灾害的发生。

二、突发事件、危险源与第一响应人

国际上通常认为，突发事件是指社会生活中一类事前难以预测、作用范围广泛且对社会造成严重威胁和危害的公共事件。即指那些事前难以预测、带有异常性质、违反社会常态并在人们没有任何思想准备或无法知晓的情况下，猝然发生，迅速演变或激化为较大规模和影响，将危及社会安定、政治稳定和人身安全的事件。

突发事件至少具有以下特征：危险性、突然性和紧急性。危险性是指突发事件的发生会冲击正常的社会秩序，对国家、社会政治经济生活和人民的生命财产安全会造成损失与破坏。突然性是指突发事件的发生在时间上具有偶然性和不确定性，难以预测。紧急性是指突发事件发生的突然性与造成的破坏性需要采取紧急处置措施，防止事故扩散蔓延，减少事故危害，尽快展开事故处置救援工作，直到恢复到正常状态。

危险源是一个系统中具有潜在能量和物质释放危险的、可能造成人员伤害、在一定的触发因素作用下可转化为事故的因素的总称。危险源的实质是具有潜在危险的部位，是事故爆发的源头。危险源由三个要素构成：潜在危险性、存在条件和触发因素。潜在危险性是指危险源引发的事故的危害程度的大小；存在条件是危险源所处的物理、化学状态和约束条件状态；触发因素是危险源转化为事故的条件。⑥

危险源分析要求首先进行危险源辨识，通过对工作流程的梳理，寻找潜在的危险源，对组织进行诊断。组织应对自身的各个环节进行全面分析，建立正确的行为规范，确定合理的工作流程，并在此过程中分析可能导致组织陷入危机状态的因素，辨识出潜在的危险源。其次，进行危险源分析，对潜在的危险源进行深层次的挖掘，找出其产生的原因、发生条件和可能产生的后果与影响，并寻找可能的解决方案，最终达到发现那些可能引发突发事件的危险源，了解其产生原因、条件与后果，从而在源头上消除危险源，避免灾难的发生。⑦

第一响应人是指在突发事件发生后，首先到达事故现场并组织展开简单救援的人，是在突发事件已经发生后快速、有效展开救援，降低突发事件损失的一种突发事件应急制度。由于突发事件在发展周期上存在着“事前—事中—事后”三个阶段，而且三个阶段之间存在着密切的联系。因此，第一响应人制度也与突发事件的三个阶段存在着必然联系。危险源是引致突发事件的因素，危险源分析是基于事前的突发事件预防，着眼点在于“防患于未然”。第一响应人制度是突发事件发生后的处置与应对，是基于事中响应处置和事后的恢复，着眼于快速应对、将突发事件损失降低到最小化。因此，第一响应人制度的构建也需要借鉴危险源分析，从危险源分析入手。

图1 突发事件、危险源分析与第一响应人制度

三、第一响应人制度构建思路

第一响应人制度的构建包括危险源分析、组织结构设计、教育培训体系、物资保障体系四个部分，其中危险源分析是前提和基础，组织结构设计、教育培训体系、物资保障体系都建立在危险源分析的基础上，最终形成以危险源为导向，涵盖突发事件应对所必需的人员、知识、技能和物资等因素的第一响应人制度体系（见图2）。

图2 第一响应人制度构建思路

1. 危险源分析

危险源分析是构建第一响应人制度的第一步。其目的在于通过对突发事件灾害种类划分，分析引致突发事件的危险源，找出危险源的产生原因、发生条件和可能的危害后果。例如，对林区火灾的危险源分析，就要从人、物、管理、环境几方面分析引致火灾的危险源。人为因素方面，防火意识不高、缺乏消防防火知识、工作疏忽大意等都是引致火灾的危险源；物的因素方面，防火设施的缺乏、是否有效、是否有缺陷等；管理因素方面，设施与人员的配置调动、安全操作规范、检查监督等；环境因素方面，包括天气、风向、温度、湿度等因素。

危险源分析中获得的引致突发事件的潜在危险源以及产生原因、发生条件和可能的危害后果，是应对突发事件的必备信息。通过危险源分析了解突发事件的原因与因果链条，就能够在突发事件应对中针对这些危险源有的放矢，有效应对。第一响应人制度的构建将在危险源分析的基础上，从人员组织、教育培训和物资保障方面针对这些资料有针对性地展开。

2. 基于危险源分析的组织结构设计

组织结构是突发事件应对的重要条件，是突发事件应对中人员、组织之间协作开展救援工作的基本保障。首先，第一响应人制度中的人员队伍构成，根据危险源分析的结果，第一响应人应该对本类别的突发事件比较熟悉，且相对专业，能够在教育培训的基础上胜任第一响应人的职责。比如，交通事故类突发事件，第一响应人构成上应该选择交通警察、交通协管员、具有丰富经验的资深司机等，并对其加以教育培训。公共卫生类突发事件，第一响应人构成上应选择居民中从事医疗、护理或者有医疗、护理教育背景的人，掌握一定医疗知识的人。其次，在第一响应人组织结构上，根据危险源分析的结果，第一响应人应该能够将事故现场的信息情况及时上报传达给专业救援队伍，寻求专业救援队伍的援助。因此，第一响应人组织结构上应采用灵活、分散的扁平化结构，直接由突发事件专业救援机构管理，并保持快捷的信息沟通。第一响应人将信息直接上报至专业救援机构，在专业救援机构的指导下开展前期的救援工作。

3. 基于危险源分析的教育培训体系

教育培训体系是对第一响应人进行学习、培训、教育，使之掌握有效应对突发事件、降低事故影响与损失的知识与技能的智力保障。首先，第一响应人教育培训的内容来自于危险源分析的结果。第一响应人有效应对突发事件需要掌握一定的知识与技能，但具体需要掌握何种知识与技能，可通过危险源分析得到。包括危险源分析中潜在的危险源，危险源的产生原因、发生条件和可能的危害后果；突发事件的相关法律法规、突发事件的相关理论知识，应对突发事件的操作技能与救助伤员的技巧技能。其次，第一响应人教育培训主体的确定来自于危险源分析。第一响应人教育培训内容之一就是危险源分析，对于教育培训主体要由专业的救援机构来实施，包括专业救援人员、本领域研究专家以及参与危险源分析的人员。

4. 基于危险源分析的物资保障体系

物资保障是应对突发事件的物质基础，包括维持基本生活的食物和饮用水、开展救援活动的基本工具和设施，是有效应对突发事件、降低事故影响与损失的物质保障。物资保障体系来自于危险源分析。首先，第一响应人个人应对突发事件的“应急包”的物资种类和数目来源于危险源分析。危险源分析中，可以得到该类突发事件潜在危险的种类和可能造成影响，对此，基于应对这类突发事件的风险与影响，为第一响应人配备能够保障其基本生活与开展简单救援的应急物资，形成第一响应人“应急包”，包括基本的食物与饮用水、简单的工具、药品等。其次，应急物资库的分布、应急物资库物资的确定来源于危险源分析。通过对地区频发突发事件及其危险源分析，可以整理总结出本地区可能发生的突发事件类型、潜在危险源以及危险源的产生原因、发生条件和可能的危害后果，可以确定应对这些突发事件所需要的应急物资种类和数量，并根据危险源分析结构合理布局应急物资库，保证具备应对突发事件所需要的应急物资以及应急物资的合理调配。

四、总结与思考

第一响应人制度最早发源于西方，并得到长时间的实践与应用，在突发事件发生后，第一响应人拥有比普通公民更专业的突发事件应对处置的知识与技能，比专业救援队伍更早到达事故现场，第一响应人能够抓住救援黄金时间，在第一时间有效地组织展开专业化的事故救援，从而有效减少事故损失，开展救援工作。正是第一响应人制度具有这样的优势，若在中国实施并推广第一响应人制度，将能减少事故损失，提升全民危机意识与应对突发事件的能力，促进中国应急管理水平的提升。而第一响应人制度的构建，则需要借鉴危险源分析的思路，基于危险源分析，构建第一响应人制度的组织结构设计、教育培训体系和物资保障体系，从人员组织、知识与技能、物资保障三个方面推动中国第一响应人应对突发事件能力的整体提升。

①⑤宋劲松、刘红霞、王诗剑：“应急管理第一响应者制度综述”，《中国安全生产科学技术》，2011年第2期，第14-21页。

②③宋劲松、刘红霞：“应急管理第一响应者制度的产生与发展”，《中国应急管理》，2011年第8期，第28-31页。

④刘刚：“第一响应者制度的必要与可能”，《中国应急救援》，2013年第4期，第20-22页。

⑥危险源分类及危险有害因素识别培训资料，http：//www.docin. com/p-190792215.html。

⑦雷晓康、陶绍卿：《应急质量管理》，北京大学出版社，2013年，第55-71页。

（作者系西北大学公共管理学院教授；西北大学公共管理学院研究生；宝鸡市烟草专卖局（公司）办公室主任；宝鸡市烟草专卖局（公司）档案管理员）

注：本文系陕西省烟草公司宝鸡市公司科技项目《烟草行业应急管理标准体系与推广》的阶段性成果。