改善我国环境治理体系的几个突破点

□ 夏 光

改善我国环境治理体系的几个突破点

□ 夏 光

“十三五”是全面建成小康社会的关键时期，也是建设美丽中国的加速阶段。环境保护是全面建设小康社会和美丽中国的主要领域，担负着克服最大短板、保障顺利实现宏伟目标的重任，因此，认真谋划“十三五”环境保护开篇布局，积极推进环境治理体系现代化，至关重要。

一、认清环境保护两大命题

做好“十三五”环境保护工作，首先要从战略上看清环境保护的方向。我们看到，新修订的《环保法》、“水十条”、中央《关于加快推进生态文明建设的意见》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等，都是在国家经济面临下行压力的特殊时候出台实施的，这打破了过去常有的“经济比较困难的时候环保要求会低一些”的传统认识，它说明，一方面国家将采取重大措施解决严重的生态环境问题（绿水青山），另一方面国家也要求用环境保护来支持和推动经济稳增长调结构（金山银山），这是“十三五”环境保护所处的特殊背景。

因此，“十三五”环境保护必须要同时回答两个重大命题：一是如何满足人民群众不断提高的对良好环境质量的需求？二是如何以有限的环境承载力支撑更大规模和更高水平的经济发展？

目前来看，我们当前对环境保护工作的认识，主要集中在回答第一个命题（改善环境）上，而对第二个命题（支持经济）未予重视。有人认为，如何改善经济发展那是经济发展领域应该考虑的事情，不是环境保护工作应该担负的职责。这种看法具有一定的代表性，是环境保护领域长期以来的习惯思维。

但是环境保护始终与经济发展紧密联系在一起，二者是互为前提的。环境是发展的物质基础，发展也是必须实现的硬目标，环境保护从来不能通过放弃经济发展来实现。从中央到地方，都要对环境质量负责，也都有发展经济的底线，只有能够支持和保障经济发展的环保要求才能得到各级党委政府的真诚支持。

目前环保工作处在“两头受挤”的境地：人民群众渴望碧水蓝天，各地又必须保持经济发展。环境（包括环境容量和生态承载力）作为一种资源，既要满足人民群众生活需要（称为生存性功能），又要承载经济发展活动（称为生产性功能）。在过去经济发展程度不高的时候，这两种功能各有空间，相安无事，但在“环境承载能力已经达到或接近上限”的新常态下，这两种功能发生了内在冲突，其外在表现形式就是日益突出的环境问题和环境事件。“十三五”时期，来自社会的生存性环境需求和来自经济的生产性环境需求都将明显上升，因此环保工作需要比过去更加有力，也更加智慧，需要进行更多的改革和创新。

总体上说，“十三五”环境保护需要采取“整体优化”的环保战略，从经济、政治、社会、文化等方面全面纳入环境保护的要求，促使这些对环境具有重要影响的领域都向着环境友好的方向进行优化和转变，从而达到改善环境和促进发展的双重目标。

二、环境治理体系的四项要务

实施上述总体战略，必须按照推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总要求，建立和完善有效的环境治理体系。这个体系是在现有的环境治理体系基础上继承和发展的。“十三五”期间，改进环境治理体系的任务非常多，我们择其要者，列出几项重点任务：

1、察情，即掌握信息，为环保决策和管理提供可靠的基础。环境保护工作所需的信息浩如烟海，但目前存在着环境信息缺失和失真问题。这又分为两个方面：一是能力不足带来的环境信息缺失，主要是对环境质量的监测点位代表性不够和指标不全，不能真实反映环境质量状况，例如，相比发达国家的环境监测体系，我国的环境监测取样点位过于稀疏，北京这样的大城市也只有数百个大气监测采样点。我国水体环境监测指标数量比较少，还有很多城市不能进行PM2.5的监测。至于基层的环境监测能力缺口就更大了。二是环境信息收集机制带来信息失真，主要是全国性的环境状况数据或环保工作信息依赖地方上报数据汇总，而这些信息又反过来作为评价地方环境状况或工作状况的依据，这就导致信息准确性出现偏差。

信息缺失和失真带来严重后果。首先是不能提供准确的决策依据，到目前，关于我国环境质量状况评价还难以形成共识，究竟近几年来我国环境质量是在好转、恶化还是持平？国家层面不能明确表态，2015年发布的《2014年全国环境质量状况公报》干脆回避了回答这个问题。其次是环保信息的公信力下降，社会普遍流行对政府环保信息和工作成绩的不信任感，环境质量信息与公众的直接感受之间差距较大，环境普查信息不能及时公开造成了社会的不满，环保工作相关信息也被质疑。

不能充分和准确地掌握信息是环保工作的一个软肋。为了克服之，长期以来各级政府投入了大量资源进行信息系统建设，但又出现了多头建设、各自为政的新问题，一定程度上还加剧了信息混乱的程度。严格来说，信息缺乏是难以进行有效环境管理的，因此，搞清情况已经成为改善环境治理体系的头号任务。

2、立威，即严格执法监管，树立强势环保形象。环境保护是公共利益的代言者，与那些侵占公益而谋其私利者的对立是必然和尖锐的，环保法律法规必须成为刚硬的“杀手锏”，而不是虚弱的“稻草人”，才能起到为人民群众护好碧水蓝天的作用，因此环保执法监督不能温情脉脉、网开一面。新《环保法》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《环境保护督察方案》等为树立环保威权给予了法定授权。现在来看，约谈政府、停产治理等强硬措施已经初步形成了强势环保形象，取得了环境改善的初步成效。“十三五”时期，打好气水土污染防治“三大战役”是加强环保立威的不二法器。

3、健序，即加快改革，建立和完善环境保护制度体系。用制度保护生态环境是生态文明建设的基本方针之一。环境保护制度体系可以分为约束和激励两类，前者强调限制，后者强调引导。到目前，以约束和限制为目的的环保制度体系，包括法律法规标准等，已经相对比较丰富和成熟，而以激励和引导为目的的制度体系还比较欠缺，需要加强改革和发展。改革的方向，主要是体现“智慧环保”的精神，通过制定适当的制度引导全社会走绿色发展道路，例如，对于一定的用于承载经济发展活动的环境承载力，如何使它产出更大的经济价值？在这种时候，用行政手段配置这些环境承载力，往往不是效率最高的，市场才是有效配置资源的手段，因此，可以在明确环境承载力的全民所有权性质前提下，进一步对这些环境承载力进行必要的使用权界定（确权），成立“国家环境资产经营总公司”和地方环境资产经营公司，通过市场拍卖和交易的制度，使那些不能高效利用环境承载力的产业或企业退出这个地区，由能够更好地利用环境承载力的企业来进行生产，这样就达到了人民群众基本生活环境需求和经济发展环境需求都得到满足的双赢局面。

4、树人，即进行环境社会建设，开创生态文明新时代。长期以来，现实中环境监督管理工作十分困难，原因是社会守法意识比较薄弱，有意违规违法现象普遍，环境执法监管成为猫鼠式强迫行政行为。“让自觉守法成为常态”，这是基层环保工作者真心的愿望。“十三五”环境保护工作应该在改善环保的社会基础方面有所前进。我们必须培养一代新人，塑造新的社会，否则即使通过大量投入能够得到一些环境改善的效果，也难以稳固，陷入再恶化再治理的循环。提高全社会的环境守法意识应该成为“十三五”环境保护工作的目标而不是手段。

三、改善环境治理体系的三个突破点

我国已经基本形成了环境保护法律法规体系及其执行系统，它具有以下特点：一是保持了全国环境法治的统一性，国家对环境保护承担最高责任；二是实行中央和地方分层治理，强调国家顶层设计，又保留充分的地方创新空间；三是社会各界成员在环境保护中都负有一定的责任、权利和义务。这是一种统分结合、多方参与的体系，体现了我国社会制度的特点和优势，对其历史贡献应予肯定，对其基本架构应予继承和发展，保持对国家环境治理体系的制度自信。

在此基础上，进一步改善环境治理体系，有几个突破点：

突破点一：强化环境保护的中央事权

全国环境法治的统一性决定了中央在国家环境治理中居于核心和主导地位。现在有一种看法，认为环境问题严重主要是地方环保执法不力造成的，因此环境问题应该由地方负责任。我们认为这个观点有失偏颇。如果环境治理体系失效，一定要首先追问国家层面的环保履责情况。目前存在的环保法律法规标准不健全、考核激励和监察监督不到位、环境信息不全不准不实和公信力低等，是国家层面环保职能不足的表现。改善国家环境治理体系，首先应强化环境保护的中央事权。

一是建立独立和完整的国家环境信息系统。由中央政府实施全国环境监测网络和环境监察体系建设工程，不再依赖地方上报数据构成全国环境信息。地方环境信息系统为本地环境治理服务，中央不予干预。支持和引导社会力量依法提供环境信息。

二是重构国家环境保护激励体系。包括正向激励和反向制约，优先提任生态文明建设政绩突出的地方官员，拿下几个环保政绩不佳的一把手，树立中央权威。

三是建立新型的中央与地方环境治理关系。突出中央事权的法律地位，在相关环保法律中写入“中央人民政府对全国环境质量负总责”的规定。中央加强对地方政府的监督和节制，通过控制地方利益链而引导地方环保积极性。国家环保部门与地方环保部门相互合作，但不是亲子关系。

四是实行简政，减少环保政策数量。国家环保工作注重加强结果监督，尽量不搞需要耗费较大行政成本的过程控制措施。

五是增强环保政策的系统性和科学性。政策制定要进行经济分析和基层调查。在环保部内设立承担战略研究和政策协调职能的机构。

突破点二：将环境保护工作的重心下移到县乡层面

长期以来，我国环境保护工作的重心一直在大中城市和工业领域，突出抓了城市环境综合整治和工业污染减排。这种格局是有原因和道理的，因为过去我国环境问题的焦点和难点确实是在大中城市和工业领域，环境保护的主战场必须摆在这里。随着环保工作不断发展，现在大中城市的环境治理体系已有较大改善，机构比较健全，各种软硬条件大为改善，基本能够应对当地环境保护工作的需要。

与此同时，县域和乡镇层面的环境问题却变得突出和尖锐起来：大量工业企业建在县级城市或乡镇上，城市中转移出来的很多产业来到农村，农村还新办了畜禽养殖等工厂以满足城市扩张的需求，同时大量农民集聚到县城或集镇上生活却没有及时建设污水处理和垃圾清运系统。这些地方没有大城市的集聚优势，不得不依赖落后产业搞发展，一旦这些产能形成，尽管环保不合法或不达标，但也难于取缔。这一切都使很多过去被认为“环境好”的县域和乡镇，现在变成污染严重、环境脏乱的典型代表。绝大部分环境污染问题和风险出现在县乡层面，大量的环保任务集中在县乡层面，保障环境质量的责任也主要在县乡层面。然而，县乡层面又是我国环境治理体系中最为薄弱的环节，环保机构非常薄弱，工作条件十分缺乏，环境监管难以实施，环境治理失效情况突出。

“郡县治，天下安”。应该重新认识县乡环境治理在我国环境保护全局中的地位，把环境保护工作的重点向县域和乡镇倾斜。在近期举行的环保部环保工作创新大讨论中，我们提出了“把环保工作的重心下移到县乡层面”的建议，随后我们到湖北省武穴市开展了“加强县乡环境治理”专题调研，当地环保部门的同志反映，早就应该把环保工作重心下移了。县乡环境治理是我国环境保护的薄弱环节，应该予以突出加强。如果说那些条件比较好的大中城市的环境治理主要依靠自身力量的话，加强县乡环境治理则需要国家和省级层面伸出援手。

下移环保工作重心，加强县乡环境治理，应着重做好以下工作：

一是研究制定县乡环境保护的特殊政策，重在帮助县乡加快推进经济结构调整和绿色产业发展，特别是进行工业重组和建立产业园区，缓解当地发展经济与保护环境之间的矛盾。

二是加强对县乡各种企业的环境风险排查，在一时无法关停超标排放企业的情况下，优先做好防范污染事故发生的措施，避免出现重大污染事件。不出事是底线。

三是对县乡环境保护采取利益激励机制，将县乡环保守法情况与省市财政转移支付挂钩。

四是加强对县乡企业达标治理的监督管理，制定分区域的县乡企业达标目标，对到时不达标的企业坚决关停一批，并帮助企业进行转产或退出。

五是帮助加强县乡环境治理能力建设，对县乡环保机构进行人员清理，请走“七大姑八大姨”，加强人员培训和设施配备。

突破点三：实行社会制衡型环境治理模式

相对于不断增加的监管对象，政府环境监管力量增长是有限的，需要借助于社会力量的参与。这种从政府直控型治理向社会制衡型治理的转变，是国家环境治理体系现代化的实施途径。社会制衡型治理模式是政府主导下的多方共治格局，其核心是扩展公众参与环境保护的权利。

这是一种“全民环保”（人民环保），突出人民群众在环境保护中的重要地位，从政府包办环保向发挥政府市场社会综合作用转变。全民环保就是走群众路线，打人民战争。主要建议是：

一是对社会公众赋予更多环境权利和相关责任，包括知情权、监督权、索赔权、议政权等。让社会大众和环境监管对象参与环境保护法律法规制定和执行过程，形成环境保护统一战线。

二是以司法公正体现环境公平正义，鼓励公众依法维护环境权益，通过投诉、诉讼等途径，与噪声、水污染和恶臭等侵权行为进行坚决斗争。积极办理环境公益诉讼等新型司法案件，增强环境司法信息公开和司法审判公开。

三是发起绿色社会运动，将环境保护理念贯穿于国民教育体系，通过互联网等现代通讯手段向社会大量输入环境信息，进行环境保护国情教育。

四是建立环境信用制度，让环境违法者承担违法违规的长期个人成本，以此引导社会改变忽视环保的思维和行为习惯。培育社会绿色消费方式，推动节能低碳产品标准体系建设，

五是加强社会组织与政府的协商和合作，有序发展社会组织，推动公众参与环境保护。

四、改革相关机构的建议

马达轰鸣不等于车轮飞转。把中央建设生态文明的强大意志转化为环境保护的实际成效，还需要连接二者的传动机构——政策法规和体制机制。

——在部内设立政策协调机构，提高环境政策制定的统一性和有效性。加强决策支持体系建设，建立重大环境政策的费用效益评估机制。

——设立“环境与经济工作办公室”，开展经济政策环境影响评价，参与经济发展综合决策，协调有关部门制定绿色金融、绿色证券、环境税收等经济政策，开展环境资产经营相关的政策制定和体制改革工作。

——设立“社会管理司”，建立政府环保机构面向社会大众的“窗口”，担负环境信息公开、公众参与、司法、宣传以及企业环境责任等管理职能，建立政府与企业、公众和社会组织对话、协商的工作机制。

总之，我国经济社会发展与环境治理体系之间差距很大，一条腿长一条腿短，我们不能把发展这条腿缩短，只能通过拉长环境治理体系这条短腿来使二者相匹配，因此在经济社会发展进入新常态下，改善环境治理体系将是一项持久的任务。

（作者系环保部环境与经济政策研究中心主任）