美国：宣布改革人质赎金政策

沈臻懿

美国政府在处理人质绑架事件中，长期以来均奉行“绝不让步、不付赎金”的基本立场。这一人质赎金政策一度被美国政府认为，可用以更好地保护美国公民免受恐怖分子的绑架。不过，自“伊斯兰国”组织（ISIS）猖獗之日起，接连发生的美国人质遇难事件，使得美国政府原有的人质赎金政策备受质疑与反思。因而，奥巴马政府自2014年11月起，先后历经了半年时间对美国在“如何令海外人质平安回家”问题上的无力态势进行了调研与反思。并于2015年6月24日正式宣布对该国现行人质解救政策进行改变，放宽了对于人质家属向绑架者支付赎金的法律限制。

备受质疑的美国人质赎金政策

长期以来，美国政府在处置绑架人质事件中，均遵循着“不与绑架者谈判，且不向其支付赎金”的基本政策。人质家属如果试图私下向绑架者支付赎金，甚至可能被美国政府所起诉。美国在其法律中明确规定：“为了能够安全解救人质，美国政府不会向恐怖分子做出政治让步，也不会支付赎金。”

一些欧洲国家在本国公民遭到恐怖分子绑架时，其政府在考虑向绑匪支付赎金的同时，也不会阻止或干涉被害人家属所采取的一些营救努力与支付赎金行为。据相关报道称，某些欧洲国家曾支付过高达数百万美元的人质赎金，以解救被恐怖分子或某些武装组织所劫持的欧洲公民。但美国长期以来执行的人质赎金政策显然明确区别于其他欧美国家。美国政府一度坚定地认为，“绝不让步、不付赎金”的立场，可以使其更好地保护美国公民免受恐怖分子的绑架。美国政府在一项声明中曾表示：“恐怖分子在对待有可能支付赎金的政府和不予支付赎金的政府时，其态度是明显不同的。他们在绑架那些所属国政府绝不支付赎金的公民时，会有着更多之犹豫。”

美国政府除自身绝不支付人质赎金外，亦私下向其他国家政府进行施压，要求其不得支付人质赎金。美国国家安全委员会发言人阿利斯泰尔·巴斯基（Alistair Baskey）曾发表声明称，“美国政府的一贯目标就是在法律允许的框架内，动用所有合适且恰当的资源，以协助被绑架者的家属将其至亲之人能够带回家。”

曾几何时，这项令美国政府一度引以为傲的人质赎金政策，的确起到过较为理想的突出成效。相较于美国公民人数以及其海外出行比例，专门针对美国公民所实施的绑架事件总量相对较少。但美国人质赎金政策在“伊斯兰国”组织（ISIS）猖獗起，一次次针对美国公民的人质被害事件，渐渐引发该政策能否有效保护本国公民的争议，美国各界由此备受质疑。

2014年8月20日，刚宣称“建国”后不久的“伊斯兰国”组织在社交网上公布了一段极其血腥残忍的录像。2012年11月22日在叙利亚北部失踪的美国记者詹姆斯·弗利（James Foley）身着橙色囚服被斩首。然而，这一人质“噩梦”才刚刚开始，在随后的一段时间中，“伊斯兰国”组织又陆续发布了另外两名美国人质史蒂芬·索特洛夫和彼得·卡西格被残忍斩首的视频录像。“伊斯兰国”组织声称，杀害这些美国人质是为了报复由美国主导的针对其进行的轰炸行为。其实，对人质斩首前，“伊斯兰国”组织也曾经索要过赎金。詹姆斯·弗利的家属在其遭到斩首前，曾收到过“伊斯兰国”组织发来的电子邮件，索要1.32亿美元的赎金。不过，这一赎金要求随即遭到了美国政府的拒绝。

美国原有人质赎金政策的动摇与反思

接二连三发生的美国人质被害事件，使得全美各界都开始对美国原有人质赎金政策产生了质疑。人质家属对于美国政府拒不支付赎金的政策无疑十分痛苦与愤慨。亲人被恐怖分子劫为人质本已是极为痛苦之事，但美国政府一贯的做法更如同在人质家属“伤口上撒了一把盐”。人质家属指责美国政府在处理人质事件时极为被动，且态度极差。官员与家属之间罕有沟通，且提供的信息也经常自相矛盾。此外，人质家属更是批评美国政府“绝不让步、不付赎金”的政策更是令人难以接受。在詹姆斯·弗利遭到斩首后，其父母称，美国政府在处理这一事件过程中，对于人质亲人的态度和方式让他们感到无法释怀。弗利的父母和其他人质家属都表示，美国政府虽然觉得绑架事件极为不幸，但却认为是司空见惯之事，其明确表示拒绝支付赎金的政策是极为糟糕的。美国政府的这一政策即使是在今后也会非常糟糕，且会令其处于尴尬窘境。

在一系列的质疑与反思中，美国各界也在考虑着这样一些问题。究竟是否应该支付赎金？赎金的支付时属于政府行为还是个人行为？从美国近期所做的一项民意调查中也可以看出，普通民众对于赎金支付政策中有关“政府行为”与“个人行为”持不同见解。据民调数据统计，约55%的美国民众表示政府不应该同意支付人质赎金。但56%左右的被访问者同时认为，如果有亲人不幸成为人质，他们愿意支付相应赎金，以求亲人能够得以释放。

在这两难境地中，美国政府也在做着极为艰难之平衡。可以说，白宫出台的任何一项人质解救新政策，都将直接关系到海外美国人质的命运。即使政策有所转变，但选择之艰难仍然存在。一方面，向恐怖分子支付赎金可能会刺激更多的人质绑架事件发生，同时，支付赎金的做法也显然违反国际法相关规定。但另一方面，赎金的支付确实可以在一定程度上提升人质安全生还的几率，且这一方式也得到了人质家属所共同支持。支付赎金是否可能让人质平安回家？如果政府默认人质家属支付赎金的进行，是否会令更多美国公民陷入现实之危险？前述种种之问题，都在考量着奥巴马政府如何对原有人质赎金政策进行改革。

奥巴马政府宣布改革人质解救政策

美国人质詹姆斯·弗利被斩首后，奥巴马就已下令对美国现行人质解救政策进行了深入评估。当时，美国白宫新闻发言人乔希·厄内斯特就曾表示，该评估的缘由即在于这些人质被害事件的性质极为特殊，总统奥巴马认为有必要对那些一直协助人质亲属将他们亲人安全送到家的部门予以必要的支持，并对相应政策进行评估。但乔希·厄内斯特亦表示，总统奥巴马仍然认定，向任何绑架美国人质的组织，乃至恐怖分子支付赎金，并不符合美国公民的最大利益。不过，美国政府同时也承认，在一定程度上，原有的人质解救政策让被绑架者家属承受了更多煎熬与痛苦。家属在与本国政府的交涉与沟通中，不仅没有感到信心的存在，更遭受到了更强的挫折感。家属们对于政府是否能够尽全力来解救人质，是否已经制定相应计划并展开实际行为丝毫没有把握可言。为此，美国白宫自2014年11月起，就开始着手考虑如何改革原有的人质赎金政策。美国白宫前后花费了半年的时间对美国在“如何令海外人质平安回家”问题上的无力态势进行了调研与反思。不仅了解了人质家属的悲痛与诉讼，也接纳了其提出的建议，并征询了相关专家的意见。可以说，美国白宫对先前固守了数十余年的人质赎金政策开展了全面反思与考量。

美国当地时间2015年6月24日，总统奥巴马正式宣布对该国现行人质解救政策进行改变，并放宽了对于人质家属向绑架者支付赎金的法律限制。奥巴马在正式宣布前述改革政策前，专门在白宫接见了大约40名曾被劫为人质的美国公民及人质家属。奥巴马称，“我将明确地表示，这些（被劫持人质的）家庭应当受到应有的尊重，他们是我们得以信赖的伙伴，也是我们在解救其亲人时的亲密伙伴。”

奥巴马政府发布的这一改革人质解救政策主要涉及20多项内容。根据前述政策，美国人质的家属之后可以通过支付赎金的方式来营救其被劫为人质的亲属，而不必再担心是否会受到国家法律的指控。此外，美国政府也可出面与恐怖组织进行联系，为此，总统奥巴马还下令成立了一个名为“人质解救协调办公室”的专门机构。该机构将设置于美国联邦调查局，其成员分别来自美国国务院、五角大楼以及中央情报局。根据这一办公室的职能，主要是为了能够更好地与人质家属进行对接与协调。同时，美国国务院还将专门任命一位总统人质事务的特使，负责与外国政府之间协调如何解救美国人质的有关事宜。

面对奥巴马政府的这一人质解救改革政策，美国各方的反应也有所不一。有批评者指出，允许支付赎金开了一个不好的先河，这将鼓励大家与恐怖分子谈判。同时，允许人质家属支付赎金亦将刺激极端组织针对美国公民的绑架活动。而另一种声音则认为，奥巴马政府的政策改革力度还可以增大。正如人质家属所言，人质解救协调办公室的建立无疑是一个好主意。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com