加强行政检察监督 让民告官不再那么难

陶芳杰 胡蕴涛

行政诉讼和行政复议制度因其固有缺陷，导致行政诉讼陷入立案难、审理难、执行难的瓶颈，更被诟病为“民告官为什么这么难”。十八届四中全会指出，加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权，加强对行政诉讼的监督。这次行政诉讼法的修改即落实了这一总体要求。新法对于检察机关监督行政诉讼被告的内容没有明显增加，而是进一步突出了检察权监督审判权的功能，主要体现在对行政案件受理、审理、裁判、执行等环节上，并以抗诉、检察建议（主要指案件受理、审理环节）、加强对行政案件裁判、执行监督等方式体现出来。一系列制度保障设计，强化了检察视角下行政诉讼的监督与救济功能，减轻了公民、组织面对行政诉讼时产生的“因个体弱势而无法与公权力抗衡”的心理负担和疑虑。

一、对行政抗诉事由中的检察监督分析

根据新行政诉讼法第九十一条和第九十三条规定，抗诉可分为依申请抗诉事由和依职权申请抗诉事由。笔者将分别对其中的检察监督进行分析探讨。

（一）依申请抗诉事由中的检察监督

（1）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或是伪造的；原判决、裁定适用法律、法规确有错误的。

对于有新的证据，足以推翻原判决、裁定的，也就是行政裁判生效后新发现的证据，应坚持有利于原告的原则。即公民、组织在行政裁判生效后又发现新的能够改变或推翻原审裁判认定事实的证据，可以向法院申请再审，也可以向检察机关申请抗诉。

对于原审判决、裁定认定事实的主要证据不足、没有质证或伪造证据的，应分清情况。一是原裁判认定事实主要证据不足的，判决结果对权利归属、责任追究或义务承担有影响的，检察机关才有必要提起抗诉。二是原裁判结果采用的证据未经质证。三是认定事实的主要证据是伪造的。

原判决、裁定适用法律、法规确有错误的。适用法律错误主要是指裁判中适用实体法错误。这要求检察机关不仅要维护公民、组织的合法权利，更要维护全国人大及其常委会的法律权威，特别是在上位法和下位法有冲突的情况下，不能以下位法是特别法为由主张适用，应当协调有权机关对下位法进行审查。

（2）违反法定诉讼程序可能影响案件公正审判的；原裁判遗漏诉讼请求的；据以作出原裁判的法律文书被撤销或变更的。

新行政诉讼法和最高法《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》列举了可能影响公正审判的程序违法情形，主要体现在违反诉讼基本制度上。无论裁判结果是否符合实体公正，只要严重违反了法定程序且事实上已经影响了公正审判，当事人以违反程序为由提出抗诉的，检察机关有必要依据修改后民诉法第二百条第七至十项来决定，但前提必须是因程序性违法而极可能导致裁判不公的，才有必要抗诉。

据以作出原裁判的法律文书被撤销或变更的。最高法司法解释规定，生效的法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。实践中，法院裁判认定的案件性质、基本事实如果是依据法院裁判文书、仲裁机构裁决文书或其他有证明效力的法律文书作出的，该法律文书被撤销或变更导致据此作出的生效裁判认定的案件性质、基本事实发生变化，在这种情况下，检察机关依申请应当抗诉，法院在再审程序中根据诉讼双方提交的新证据重新依法作出事实认定。

（3）审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为之一的，都应当启动再审与抗诉。但是最高法相关司法解释对此有严格限制，规定三种行为系已经为相关刑事法律文书或纪律处分决定确认的情形。

（二）依职权抗诉事由中的检察监督

修改后的行诉法第九十三条第一款列举了检察机关可以抗诉的两种情形：符合第九十一条情形之一的；调解书损害国家和社会公益的。但这并不代表只要符合依申请抗诉的情形，检察机关就可以依职权抗诉。

二、对行政诉讼中的检察建议分析

检察建议是指检察院对已经发生法律效力的法院判决、裁定，不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由法院自行决定是否启动再审程序。本次修改后的行政诉讼法，借鉴民事诉讼法第208条的规定，将增加的检察建议分为两种：再审检察建议和对审判人员违法行为的检察建议。

（一）再审检察建议

主要体现在对行政案件受理环节的监督。修改后的行政诉讼法规定，不予立案或者驳回起诉确有错误的，法院依当事人申请进行再审，检察院依当事人申请抗诉或者提出再审检察建议。在行政诉讼中，检察机关由于没有法律授权，不能主动通知法院受理行政诉讼案件，因此修改后行诉法规定可以通过抗诉、再审检察建议的方式启动再审，以推动纠正法院不予立案、驳回起诉的错误裁定。

（二）对审判人员审判监督程序以外的其他审判程序违法行为的监督

新行诉法第九十三条第三款规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。也就是说，法律赋予了检察机关对行政诉讼的审理进行监督的权利。当然，并不是庭审中的每起违法审判行为都必然引起再审，只有对于证据充分的，检察机关可依据六部委关于对司法工作人员在诉讼活动中有关渎职行为的相关规定，依法提出检察建议。

三、对行政案件裁判和执行中的法律监督分析

（1）对行政案件裁判的监督。再审是检察机关对行政裁判监督纠错的主要方式。修改后的行诉法九十三条规定了检察机关启动再审的方式是抗诉和再审检察建议，这里笔者强调的是对行政案件裁判环节而非其他环节的抗诉和检察建议。

由于检察建议在实践中并不当然启动再审，且申请起来比较周折，因而作为刚性监督措施的抗诉更为当事人愿意选择。为切实保障当事人依法寻求救济的权利，笔者认为在规则设计上应赋予检察建议与抗诉同等的地位，让当事人自行选择。

（2）对行政案件执行的监督。一是对行政机关执行行为的监督，包括行政裁判和行政行为的强制执行。二是对法院执行行为的监督。包括对行政裁判执行活动的监督和非诉行政执行的监督。

总之，修改后的行诉法在强化法院对行政诉讼被告的监督措施的同时，更以抗诉、检察建议等方式突出了检察机关对法院审理行政案件各环节活动的监督，弥补了法律监督在民事行政检察工作的薄弱环节。逐步健全的权利保障和救济体系，势必会给公民、组织在维护自身合法权益时以信心，让“民告官”的行政官司不再那么难。

本文系内蒙古自治区检察院2014年度重点调研课题。课题编号：NJ201425；课题负责人：韩峰；