论我国公有公共设施致害国家赔偿的现状分析

摘 要：随着公有公共设施致害赔偿案件在近些年的增多，已愈发成为法学界和实务界的讨论热点。公有公共设施致害赔偿的法律性质是国家赔偿，而我国目前所采用的却是民事赔偿救济程序，需要修改《国家赔偿法》，将其纳入到国家赔偿的范围。

关键词：公有公共设施；致害；现状；国家赔偿

一、我国法律关于公有公共设施致害赔偿的一般规定

无论是1994年的《国家赔偿法》，还是经过2010和2012年修改后的《国家赔偿法》，都未将公有公共设施致害赔偿纳入到国家赔偿的范围。实务界在解决公有公共设施致害赔偿时适用的仅是《民法通则》的一般规定，以及一些行政管理部门的单行法律中的特殊规定。下面将对公有公共设施致害国家赔偿的相关法律规定进行探讨。

1994年的国家赔偿法第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利”。本条所规定的国家赔偿的适用范围是违法行使职权，但对于公有公共设施致害是否属于行政主体行使的行政行为，学者们存在着争议。行政行为不仅包括行政职权的行使，也包括行政职权的履行，不仅包括行政权力的积极运用，也包括行政权力的消极放弃，即行政不作为行为。①有学者认为，公有公共设施致害是由于行政机关或其授权的组织在设置或管理公共设施时没有积极履行职责或消极履行职责，是行政不作为行为，应属于广义上的违法履行职权，属于国家赔偿法的调整范围。但是全国人大常委会法工委在《国家赔偿法》草案中作了如下说明：“桥梁、道路等公共营造物，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照民法通则的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”②由此可见我国国家赔偿法的赔偿范围并不包括公有公共设施致害的赔偿问题。

若如《草案说明》中所阐述的，公有公共设施致害赔偿依据的是《民法通则》的相关规定，那么主要是《民法通则》的121条和126条。其中1986年颁布的《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。这是部门法对国家赔偿问题最早的一般性规定。《民法通则》第126条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”但是本文认为，公有公共设施的范围很广，不仅包括126条中的建筑物，也包括非建筑物（如桥梁、公路等），对于公有公共设施致害赔偿适用《民法通则》的相关规定显然不能解决此类的全部案件。因此对于此条规定，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条作了以下补充：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；（二）堆放物品滚落、滑落或者堆放物倒塌致人损害的；（三）树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的。前款第（一）项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人、管理人与设计、施工者承担连带责任。”这确实在一定程度上扩大了公有公共设施致害赔偿适用《民法通则》的范围，但是无论怎样的进行扩大解释，都始终不能解决无法全部涵盖公有公共设施致人损害的全部情形。

二、公有公共设施致害定位于民事赔偿的局限性

虽然公有公共设施致害赔偿按照民事相关法律规范进行调整，受害人可能得到更加全面的赔偿，在强制执行上也更有制度保障。但是公有公共设施致害民事赔偿既不符合公私法的划分逻辑，也不利于保护受害人的合法权益。

1.公有公共设施致害进行民事赔偿会使国家对公有公共设施的管理由公法向私法逃逸，不符合严格的公法、私法的逻辑划分

民事赔偿调整的是平等主体之间的人身和财产关系，属于私法调整的范畴。但公有公共设施中的设置者、管理者与利用者之间是行政法律关系，是属于公法范畴。在传统的公私法二元制国家中，一般以公法约束行政法律关系，包括公有公共设施的设置管理过程中所产生的法律关系。而让属于私法体系的民事法律规范调整带有公法性质的公有公共设施致害赔偿的问题，也有可能对私法体系产生负面影响。一方面，可能在普通的侵权赔偿体系中创造特殊的赔偿规则，造成逻辑的不统一和判决结果的不一致性。另一方面，在司法实践中，以普通的侵权赔偿法审理公有公共设施赔偿案件会使审理者受私法规范思维的影响，忽略公有公共设施案件的性质，也不利于保护受害人权益。

2.不利于保护受害者的合法权益

首先，《民法通则》126条规定适用范围仅仅是建筑物和其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物，而公有公共设施的范围既包括桥梁、办公楼等不动产，也包括汽车、航空器等动产。因此此条并不能全部涵盖的公有公共设施的范围，那么受害人在遇到此条范围以外公有公共设施致害的情形下，无法得到国家赔偿。

其次，在归责原则上，《民法通则》126条并不是严格的归责原则，适用的是过错推定原则，实行举证责任倒置，以公有公共设施的设置者和管理者证明自己没有过错作为法定的免责事由。公有公共设施的设置者和管理者是行政机关或其特许的或法律授权的企业、事业单位、其他组织，一旦其能够证明自己具有免责事由，受害人将会处于非常不利的境地，进而增加受害人的举证责任。就归责原则而言，一般认为，为了有效保障受害人实现国家赔偿，公有公共设施致害赔偿宜采用无过错归责原则。③如果公有公共设施致害进行国家赔偿将会更加有利于保护受害人的合法权益。

三、公有公共设施致害纳入国家赔偿的现实可行性

既为了符合公私法二元结构体系，又为了能够更好的保护受害人的合法权益，应当将公有公共设施致害纳入到国家赔偿的范围。

1.制约公有公共设施致害赔偿纳入到国家赔偿的经济因素得到改善，使得将公有公共设施致害重新纳入到国家赔偿具有了新的意义

1994年《国家赔偿法》制定之时，我国的经济体制改革才开始起步，几乎所有关乎公众服务的公共设施都是归国家所有，如工矿企业、邮局、水电站等。如果将此类的公共设施致害赔偿全部纳入到国家赔偿的范围，那么会给国家财政带来巨大的负担。

随着我国经济体制改革的进行，经济的飞跃式发展，社会财富的不断积累，财政负担能力的提高，已经具备了将公有公共设施纳入到国家赔偿的经济基础。另外，公共服务的扩大和给付行政的增加，公民自我权利保护意识的提高，这些都为扩大国家赔偿法的范围和将公有公共设施纳入到国家赔偿的范围提供了必要性。另一方面，随着现代行政法的不断完善和立法技术的成熟，可以通过建立行政追偿等制度来减轻国家财政的负担。赔偿义务机关在赔偿以后，可以向其有证据证明造成公有公共设施瑕疵的人进行追偿，既包括设计人、承揽人、第三人，也包括公共设施管理机关的公务员。如日本的《国家赔偿法》第1条第2款规定：“公务员在行使公权力时，因故意或者重大过失造成他人损害的，国家和公共团体对该公务员有求偿权”。

2.世界多数的国家和地区均将公有公共设施致害纳入到国家赔偿的范围，这为我国将公共设施纳入到国家赔偿提供了借鉴和参考

日本在20世纪初发生的德岛游动圆木事件中即以判例形式确立了国家对公共营造物的设置、管理瑕疵承担赔偿责任。④日本的《国家赔偿法》第2条第1项规定：“因道路、河川、或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。”法国作为行政法母国，把国家行为分为权利行为、管理行为及统治行为，对于管理行为中由于执行公务、公共财产管理、国立学校、医院、公路造成的危险责任，判例法承认由国家赔偿。⑤

另外，在英美法系国家，英国最早的公有公共设施致害赔偿的判例是上议院1866年审理的默西码头和海港管理局诉吉布斯一案，一审原告认为海港职员疏忽未清理码头入口处的泥堆，使原告商船受损，要求赔偿。上议院判决认为，应当要求公共机构在行使权力时遵守合理注意的义务。⑥美国的《联邦侵权赔偿法》在对桥梁、高速公路等公有公共设施致害也将其纳入了国家赔偿的相关规定。

四、小结

因此，需要修改《国家赔偿法》，将公有公共设施致害赔偿纳入到其中，但是同时又要对国家赔偿的规则原则和赔偿的标准以及赔偿的实现等问题上，需要提前考虑并进行完善，这样才不会导致公有公共设施国家赔偿制度水土不服。

注释：

①周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2002年版，第164页。

②胡康生于1993年10月22日在八届全国人大常委会第四次会议所作的《关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）〉的说明》。

③高家伟：《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第113页。

④林准，马原：《外国国家赔偿法制度》，人民法院出版社1992年版，第140页。

⑤马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第25页。

⑥王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第219页。

作者简介：

方玮，（1991～），男，汉，安徽安庆人，广西师范大学法学院2014级宪法学与行政法学专业，法学硕士，学生。