京津冀协同发展下生态保护与经济发展的困境

秦静+等

摘 要：经济发展与生态保护本质上具有相互制约、相互促进、协调发展的共生性关系，在当前全球生态环境日益恶化的情况下，环境保护与经济发展始终是难走的“平衡木”，实现生态保护与经济发展的互利共赢已成为世界各国广泛关注的重要议题。树立红线意识和底线思维，划定并严守生态红线是我国平衡经济发展与生态保护矛盾的重要制度创新。在构建京津冀生态环保一体化的大背景下，深刻认识天津经济增长带来的生态问题，用“生态红线”的法制思维谋划国土空间的开发，以寻求破解经济发展的资源约束瓶颈，对于增强天津经济社会可持续发展的生态支撑能力具有重要的现实意义。

关键词： 生态保护；经济发展；生态红线；天津

中图分类号：X22 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）05-0025-06

过去以牺牲环境换取经济发展的粗放发展模式给自然资源和生态环境带来了沉重的负担，随着经济的发展和人们生态保护意识的不断提高，生态环境问题越来越引起人们的关注。从时间上看，其具有长期性和累积性；从空间上看，其具有普遍性和跨区域性；从程度上看，其具有严重性和潜在性。在经济全球化和区域经济一体化进程加快的大背景下，生态问题已经与政治、经济、外交、贸易、人权、国家主权和国家安全等问题交织在一起，成为世界问题的复合体。

改革开放三十多年来，我国经济总量从1978年的全球第十五位升为仅次于美国的全球第二大经济体，[1]成为当前全球最具活力的经济体之一。近几十年的经济高速增长引人注目，但与此同时，我国面临的生态环境压力持续加大，生态脆弱地区已占国土面积的60%以上，[2]人均资源占有量不到世界平均水平的一半，单位GDP能耗、物耗远高于世界平均水平。为此，党中央、国务院一直多措并举致力于加强生态环境保护工作，[3]生态系统退化趋势得到初步遏制，虽取得了一定成绩，但仍远未达到理想状态，生态系统尚未实现整体恢复，环境污染问题依然突出，生态环境问题已成为困扰我国经济社会发展的瓶颈。

一、生态环境问题凸显京津冀协调的紧迫性

近几年，雾霾等问题凸显引发了人们对良好空气、蓝天碧树、青山绿水等优良的生态环境以及安全、舒适、健康的生态产品的渴望与强烈需求。自从2013年1月份我国大面积空气重度污染之后，“雾霾”一度成为全社会的热点词汇，人们对环境污染的关注程度明显提升，对环境保护的重视程度不断加深。自2014年2月20日18时起，中央气象台已连续发布12期霾预警，其中包括9期霾黄色预警以及3期橙色预警，京津冀及周边地区成为本轮霾天气的重点关注地区。[4]京津冀区域人口占全国的8%，GDP占全国的11%，是目前全国大气污染、水污染最严重，水资源最短缺，资源环境与发展矛盾最为尖锐的地区，生态环境难以承受粗放的经济发展已成有目共睹的事实，空气、地下水污染、水资源枯竭等问题已经到了必须解决的地步。生态环境问题也凸显了京津冀协调的紧迫性，虽然京津冀协同发展的理念提出多年，三地融合的进程早已开始，却始终难以推动，区域生态格局与功能失衡是三地协同发展的最大阻碍和面临的最大挑战。[5]2014 年习近平就京津冀协同发展提出七点要求，指出要以区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先领域，着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作。以雾霾天为背景召开的这次会议，体现了新时期国家解决污染问题和经济增长效率问题的决心，协同发展的国家战略促使京津冀以前所未有的态度和责任高度重视环境保护工作。

从天津来看，随着近年来经济的快速发展和城市规模的日益扩大，其基础设施、环境等方面的压力逐步增大，为加快实现城市定位，对接国家战略，与周边地区寻求支持、协作的需求也日益迫切。因此，反思天津经济发展进程中的生态环境问题，总结经验，探究改善和保护生态环境的理念与途径，展望其未来，不仅对京津冀三省市的长远发展合作具有重要意义，而且对全国经济实现全面协调发展具有十分重要的示范意义。

二、天津经济增长中的生态困境

从近几年经济发展状况来看，天津经济高速发展的同时，产业结构也在加快调整：现代制造业研发转化基地的雏形已初步形成，基本完成了产业替代、产业转移和产业结构的优化调整；同时，战略性新兴产业、港口枢纽、生产性服务业发展十分迅速，[6]这表明天津在产业结构调整上比较注重生态环境的保护。尤其是滨海新区积极培育战略性新兴产业，努力建立高端化高质化高新化产业体系；以化工、汽车、电子、生物医药、新能源及环保产业等为重点，搭建了覆盖全市的多个重点产业的具有较高水平、较大规模、行业特色突出的循环经济产业链，为从源头防止环境污染和生态破坏打下了坚实的基础。但必须看到，经济快速增长、工业化和城市化长期持续推进的过程中，也不可避免地造成了资源短缺、环境污染等生态问题。主要表现为以下几方面：

（一） 人地矛盾突出

人地关系是一个复杂而开放的系统，涉及到人与环境之间矛盾而统一的关系，城市发展的实质是城市人地关系各组成要素相互影响和作用下城市人地关系的演变过程。近年来，随着经济高速增长和城市化进程的提速，天津人地矛盾也日益凸显，发展空间有限已经成为困扰城市发展的难题。天津市总面积11917平方公里，[7]其中，年末实有常用耕地面积由1995年的42.61万公顷减少到2013年的39.25万公顷，年均递减0.46%；同期，户籍人口从894.67万人增加到1003.97万人，年均递增0.64%，人口、耕地逆向发展，势必对潜力有限的耕地资源造成持久的压力。城市建设用地指标严重不足，2005-2020年规划期内新增的389平方公里的建设用地，[8]仅2005-2010年五年间，就已使用了240平方公里，只剩下150平方公里；未利用土地相对较少，能开发的土地几乎全部开发利用，后备资源不足。目前天津市常住人口1413万，每年增加57万人，随着外来人口不断涌入，土地留存空间不足而制约经济增长的问题正日益凸显。

（二） 水资源紧张

天津是我国严重缺水的城市之一，属于资源型缺水城市，严重缺水已经成为经济增长的制约因素。2012年天津水资源总量32.92亿立方米，水量位居1956年以来天津水资源总量的第一位；然而，人均水资源也只有238.0立方米，仅为全国人均水资源的1/9，远小于国际上公认的缺水指标极限500立方米；生态用水极其匮乏，仅占总用水量的6.0%。[9]地表水资源匮乏，超量开采地下水，引发了大面积的地表沉降，天津已形成了中心城区、塘沽区、大港区、静海县、武清区等几个主要下降漏斗和沉降中心，沉降区范围约7300平方千米，占天津市总面积的61.2%。[10]2013年天津水资源总量仅有14.64亿立方米，在全国31个省、市、自治区中排名倒数第二，仅次于垫底的宁夏；人均水资源总量101.5立方米，在全国31个省、市、自治区中位居最后。此外，因为污染治理滞后以及入境水量减少，部分河道水质仍然较差，主要河道中其劣ⅴ类水体长度所占比例达76%；河道、堤岸环境仍存在不同程度的脏乱差现象，沿河村镇分布密集，加上管理缺失等原因，严重影响了水生态环境质量，[11]在一定程度上加剧了用水紧张的状况。目前，天津城市生产生活主要靠引滦调水解决，农业用水紧缺，生态环境用水长期得不到补给，地表水利用率已接近70%，已远远超出水资源承载能力，水资源供需矛盾十分突出。南水北调中线工程通水后，虽然年均新增可供水量8亿立方米，预测2020年，城市生产生活可供水量将达到15.51亿立方米，基本能够满足今后一个时期的城市生产生活用水需求，但仍面临不少困难和挑战，缓解水资源短缺和恢复良好的水生态环境仍是天津当前和今后相当长的一个时期内急需解决的问题。

（三）能源利用不合理

2013年天津单位GDP能耗0.6吨标准煤/万元，高于北京的0.38吨标准煤/万元和上海的0.54吨标准煤/万元，能源利用率偏低。2012年，天津煤炭消费量占能源总消费量的46.1%，远高于北京22.6%的水平和上海35.9%的水平；而天然气消费量仅占能源消费总量的4.2%，远低于北京13.6%和上海6.5%的水平，[12]以燃煤为主的能源结构造成严重的环境污染。另外，生态污染问题集中暴露，工业污染、农业污染和生活污染等问题依然存在，生态环境治理任务艰巨。必须看到：经济快速发展造成的生态环境欠账太多，以无节制消耗资源、破坏环境为代价换取经济发展，导致能源资源、生态环境问题越来越突出。这种情况不改变，能源资源将难以支撑，生态环境将不堪重负。

三、天津与国内四大城市经济与生态指标比较

（一）天津市产业结构不尽合理

与国内四大城市相比，从经济发展水平来看，在北京、上海、广州和深圳几大经济增长极中，2013年，上海经济实力较强，GDP为21602亿元，占全国的3.8%；[13]天津经济总量相对较小，GDP 为14370亿元，仅占全国GDP 568845亿元的2.5%，所占比重较低。另外，北京、上海、广州和深圳产业结构较为合理，第三产业比重分别为76.9%、62.02%、64.6%和56.6%，已进入“退二进三”阶段，第三产业已成为城市经济的支柱产业；相对而言，天津仍然是第二产业占绝对优势，第二产业比重达50.6%，第三产业比重占48.1%，服务业发展相对滞后；高新技术产业发展也存在一些问题，主要表现为产业大而不强，航空航天等新型产业占比仍然较低，研发能力和自主创新能力有待进一步增强。

一般来说，第二产业对生态环境的影响比第一、三产业大，且第二产业中的重工业对生态环境的影响又比轻工业大。第三产业因资源占用少、环境污染少、产出效益高、拓展空间大、发展领域广、社会效益好，其比重已成为衡量一个国家或地区经济发达程度的一个重要标志。2013年，北京、上海、广州和深圳第三产业对GDP的贡献率分别为74.8%、70.3%、64.2%和65.4%，第三产业对GDP的拉动分别为6.5%、5.4%、7.4%和6.4%。而天津第三产业对GDP贡献率仅为44.7%，对GDP的拉动仅为5.6个百分点。同期，天津第二产业的贡献率高达54.9%，高于北京的24.9%、上海的29.4%、广州的35.4%和深圳的34.6%，对GDP的拉动为6.9个百分点，也高于北京的1.6百分点、上海的2.2百分点、广州的4.1百分点和深圳的4.1个百分点。第二产业仍然是经济发展的主要拉动力。纵观发达城市发展历程，天津当前产业结构和产品需求与生态资源开发利用的矛盾还比较突出，依然存在着结构性的生态破坏问题，如天津重工业占工业产值比重已连续7年超过80%，石油开采、石油化工、化学原料制造、黑色金属冶炼四个行业占工业产值比重达到37.2%，而全国为20.3%。[14]产业结构偏重，“优二进三”的转型发展思路还面临着较大压力。

（二）天津市生态环境承载力能力将面临巨大压力

从生态环境方面来看，与四大城市相比，首先，天津土地面积11917平方公里，仅次于北京16411平方公里；但人口密度最小，仅为1186人/平方公里；对生态环境的压力相对较小，有利于建设“宜居宜业宜游”的美丽家园。但伴随天津工业化和城镇化的快速推进，区域人口对其生态环境的压力只能增大，不会减小。其次，天津人均水资源116.0立方米，为全国平均水平的1/15，在四大城市之中，仅高于上海，居倒数第二位；虽然引滦入津工程缓解了天津的燃眉之急，但水资源紧缺正成为制约天津经济发展的瓶颈。再次，在建设用地使用方面，天津建设用地使用效率每平方公里只有3.32亿元，比四大城市都低，这种粗放的土地利用方式在一定程度上使资源环境约束趋紧，对于土地资源供求矛盾尖锐的天津而言，无疑是雪上加霜。此外，天津人均公园绿地面积只有10.3平方米，低于其他四大城市，也低于全国城市人均公园绿地面积11.8平方米的平均水平。根据环保部对2012年及2013年一季度全国污染减排压力形势分析，天津压力级别最高，水污染减排压力居全国首位，大气居第4位，资源环境承载力不足的问题十分突出。在服务首都生态环境疏解和产业转移的过程中，借势进行产业转型，打破制约京津冀协调发展的生态瓶颈，既是天津面临的重大机遇，同时，也是天津面临的前所未有的挑战。

四、为何要划定生态红线

良好的生态环境是社会经济发展最大的本钱，保护好生态环境就是守住人类可持续发展的“金饭碗”，但全球生态环境日益恶化已成不争的事实。因此，各界对生态环境保护的呼声空前高涨；世界视野下，经济发展引发的生态环境问题亟待破解。

（一）划定生态红线建设美丽中国

2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》首次以规范性文件的形式提出“生态红线”的概念和“划定生态红线”的重要战略任务。2013年，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念。党的十八届三中全会更是把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。这体现了国家以强制性手段强化生态保护的坚定决心与政策导向，也表明了生态保护、经济发展不再是相互矛盾的单项选择题，而是一道“既要金山银山、又要绿水青山”，可以齐步走、互促共进实现共赢的双向选择题。

今后发展中，地方如何避免重蹈社会经济发展给生态环境带来沉重负担的覆辙，尽可能地减少大城市以往发展历程中必然出现的一系列“城市病”就需要及早谋划解决方案，否则无序发展一旦超过城市生态承载力的最大值，必将使城市发展陷入困境，后果难以想象。

（二）保护生态环境建设美丽天津

习近平总书记在天津考察工作时明确要求，要重视生态文明建设，加快打造美丽天津。市委市政府把加快建设美丽天津作为重大任务，摆上重要位置，加强对重大问题的研究和决策，充分发挥总揽全局、协调各方的作用。市委十届三次全会审议通过了《中共天津市委关于深入贯彻落实习近平总书记在津考察重要讲话精神加快建设美丽天津的决定》，并讨论了《美丽天津建设纲要》；十届四次会议指出，环境问题既是重大的发展问题，也是重大的民生问题，要加大生态环境保护力度。

从2006年被国家环保总局授予“国家环保模范城市”和国务院批复《天津市城市总体规划（2005年-2020年）》以来，天津市委市政府有关部门相继制定了《天津生态市建设规划纲要》、《天津市生态市建设“十二五”规划》、《天津市环境保护“十二五”规划》以及滚动实施的《天津生态市建设三年行动计划》，一系列举措对改善城市生态环境起到了重要作用。在加快建设美丽天津和实现中央对其城市定位的关键期，天津更是不断加大生态环境保护和治理力度，围绕着国家重大生态工程部署和生态需求，加大环境保护和建设力度，对重点地区的生态环境实施有效保护，积极建设美丽天津。多年来，一直以生态文明村和美丽乡村建设为载体，积极改善生态环境，保护好青山绿水；2013年实施“美丽天津·一号工程”，开展“四清一绿”行动，严格水源、耕地、湿地保护，努力创造天长蓝、地常绿、水长青的优美环境，让市民享受到更多的蓝天碧水；2014年天津又以大气、水污染等6个方面为主攻方向，力争全力打好环保攻坚战，生态环境取得了可喜成绩。

（三）天津率先以法律形式划定生态红线

生态红线是维护生态安全的“生命线”，也是生态环境保护的“底线”，这条线不可逾越，否则将对生态环境安全造成威胁甚至不可逆转的危害。如何让生态红线成为建设美丽中国的保障线，让生态红线成为公众享受碧水蓝天的安全线，使生态红线从一条众人关注的政策红线，真正能够落地，成为一条可操作的实线？面对这样一次机遇与挑战，不少地方政府相继加快了出台生态红线区域保护规划的步伐。

在京津冀协同发展的重大历史性机遇下，天津率先划定生态红线，在全国首次以法律形式划定了永久性保护生态区域。2014年1月22日，天津市第十六届人民代表大会第二次会议通过的《天津市绿化条例》以法规形式作出了划定永久性保护生态区域的规定。2014年2月15日，天津市第十六届人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过《天津市生态用地保护红线划定方案》，对山、河、湖、湿地、公园、林带等实行永久性保护。黄兴国市长在接受记者采访时强调，划定永久性保护生态区域，体现了党的十八届三中全会精神，是功在当代、利在千秋的大事，是改善生态环境的重要举措，是实现经济社会可持续发展的必然要求，是保障民生的迫切需要，对于加快建设美丽天津，实现中央对天津的城市定位，具有非常重要的意义。

五、天津生态红线如何转变为生态红利

划定生态红线不是限制发展，而是为了更好地协调好经济发展与生态环境保护之间的关系。虽然天津率先以法律形式划定生态红线，但在今后的发展中，如何进一步确保旅游开发中不影响区域生态功能、不破坏生态环境，确确实实地让生态红线转化为生态红利，显然，还有很多后续的政策、管理、规划等工作值得探讨。

（一）强化生态红线的刚性约束

生态环境问题主要是由于人类经济活动不当造成的，因此，第一，天津应尽快制定和颁布有关旅游环境保护等的法律法规，依法来监督和治理旅游开发中的生态环境问题。第二，要加强对生态红线区域旅游区的宏观调控，根据旅游环境承载力和旅游者数量等进行科学调控，建立预防、预警机制，防患于未然。第三，调动政府部门、旅游企业、当地居民、旅游者多方积极性，共同参与旅游环境保护，通过电视、广播、网络、报刊杂志等加大环境保护宣传力度，提高全体公民的旅游环境保护意识。第四，建立生态补偿机制，对为保护生态资源而受到限制开发的地区给予补偿。具体来说，在生态旅游开发中，建立国家、地方以及产业三级补偿主体框架，明确权责范围，分清受害对象和受益对象，签订补偿合同，通过间接补偿、直接补偿和混合式补偿等方式统筹兼顾利益分配问题。第五，在旅游开发区做好旅游环境规划，从维护旅游区环境质量和合理利用生态资源的角度出发，制定科学的旅游环境规划，达到既促进旅游又保护生态环境的目的。

（二）严守生态红线并加快生态修复

生态红线重要的是必须“落地”，不仅要划定，更要守得住，使其真正成为一条可操作的维护生态平衡的安全线。为此，要坚持生态保护与整治修复并重，以落实红线为核心，加强红线区内管理和生态系统保护。首先，林业是生态建设和保护的主体，承担着保护自然生态系统的重大职责，因此，要把林业当成生态环境建设的主战场，积极探索科学推进造林绿化的新举措，努力提高造林绿化质量，加快发展植树造林、生态修复工程、森林培育工程和城镇生态建设，增加生态资源总量，提升生态系统功能，当好生态文明建设的排头兵。以造林绿化、防治盐碱为重点，不断增加林草植被，从根本上改善城乡生态环境。其次，在红线管控范围内划定各类海洋保护区及湿地保护区，加强基础设施建设，开展生物多样性调查，加强海岸生态防护林建设打造滨海生态走廊；全力推进实施湿地修复和保护工程，根据七里海、大黄堡、团泊洼、北大港湿地自然保护区的各自特点，开出治理药方，积极防治和应对。再次，根据生态红线的生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线调控区域发展规模，确定区域生态环境建设与保护的整体目标和重点，在生态环境质量目标、生态破坏、污染排放和生态环境风险防范等方面设定最严格环境保护措施，尽快找到破解资源环境约束、改善区域环境质量、提升天津整体竞争力的出路。

（三）生态红线转化为生态红利

天津生态红线的划定符合全市实际的生态空间布局和社会经济发展格局，内容既包括自然生态功能的保障，也包括影响老百姓健康的雾霾问题、饮水安全、土壤污染、环境风险等，不仅为进一步提高生态产品供给能力，也为全市生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理分布提供了重要支撑。生态红线就是生态安全、环境保护的底线，是可持续发展的生命线。严守生态红线，才能建设天蓝、地绿、水净的美丽天津，建成人民幸福社会文明的美丽天津。守住这条生态红线才能为广大群众创造更加舒适宜居的生活环境，才能为子孙后代守护青山绿水，留住蓝天白云，才能为子孙后代留下美好未来。因此，守住生态红线，责无旁贷。

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A Puzzle between Ecological Protection and Economic Development in the Background of Collaborative Development of Beijing， Tianjin and Hebei Province： Consideration Based on the Tianjin Ecological Red Line

Qin Jing Zhou Liqun Jia Fengling

Abstract： Although there is symbiotic relationship of mutual restraint， mutual promotion and coordinated development in nature between economic development and ecological protection， it has always been difficult to achieve balance of environmental protection and economic development in the current status of global ecological environment deteriorating. In the context of the integration of ecological and environmental protection of Beijing-Tianjin-Hebei region， understanding the ecological problems on economic growth of Tianjin and planing land space development with legal thinking of "ecological red line" in order to break the bottleneck between economic development and resource constraints has important practical significance for Tianjin to enhance the ecological supporting capacity of sustainable development.

Keywords： Economic development； Ecological protection； Ecological red line； Tianjin

责任编辑：萧雅楠