东盟国家在国际冲突管理中的行为选择

曾晓祥

摘 要 在东盟介入地区冲突管理的过程中，地区规范和国际冲突管理的一般手段程度不同地发挥着作用。东盟冲突管理的行为选择，根据冲突的区内、区际和区外层级的差异，以及冲突对东盟安全和其他利益的影响程度，而呈现出明显的变化。地区规范的适应性主要体现在东盟成员国之间的冲突管理，对于其他层级的冲突，地区规范的适应性呈迅速衰减的趋势，显示出当前东盟国家冲突管理行为的多元化特征。

关键词 东盟规范 冲突层级 冲突管理 行为选择

东盟作为发展中国家区域一体化的成功典范，其成功部分来自于成员国推动政治与外交合作以及经济、贸易一体化的努力，部分则来自于东盟以和平为路径在成员国之间冲突管理领域的长期实践。对于后一点，目前有限的研究似乎更倾向于从东盟地区规范和“东盟方式”中寻找东盟冲突管理的特殊性，这些规范主要体现为阿查亚所归纳的四点，即“不使用武力与和平解决争端的原则”、“区域自治或地区问题地区解决的原则”、“不干涉国家内部事务的原则”、“抵制东盟军事协定及偏好双边防务合作”。阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，上海人民出版社，2004年，第67页。事实上，这些规范作为东盟国家管理地区冲突的基本原则，就如东盟方式所体现的高度灵活性一样，它们本身并不具有严格的约束力；东盟并不阻止东盟及其成员国在冲突管理中运用国际社会通行的其他冲突管理手段。在长期的实践活动中，东盟的地区冲突管理主要根据具体的冲突情势，选择适合的冲突管理策略，从而体现出冲突管理的多元化色彩。

为了更好地理解东盟地区规范的适用范围以及东盟在冲突管理中的行为选择，我们依据国际冲突的主体间关系，将东盟成立以来东南亚地区所发生的主要国家间冲突分为三个层次：区内冲突（东盟成员国之间的冲突）、区际冲突（东盟成员国与非东盟成员国之间的冲突）和区外冲突（非东盟成员国之间的冲突）。研究发现，东盟国家在国际冲突管理的行为选择中，具有较为明确的层次特征，东盟规范的效应随着冲突逐渐由区内向区外的扩展而逐次弱化。本文将阐明这些冲突的不同属性以及对东南亚地区秩序的不同影响，在此基础上分析东盟国家在地区冲突管理中的行为取向。

一、 东盟国家在区内冲突管理中的行为选择

区内冲突是以东盟成员国为冲突主体的国家间冲突，是东盟冲突管理的第一层次。从当代东南亚地区冲突的实际情况来看，这类冲突分属两种不同的范畴：一是领土冲突，共五次；二是司法冲突，共两次。在区内冲突层次，由于冲突主体均属东盟成员国，受共同的地区一体化的影响，冲突国多数情况下能够较好地遵守东盟地区规范，但个别时候仍出现背离现象。

（一） 领土冲突管理中的非武力规范与仲裁原则

东南亚国家之间的边界多数是根据殖民地时期宗主国势力范围划分的，很少考虑族群、宗教、语言、传统等方面的实际差异。这是东南亚各国独立后国家之间领土争端的主要根源。虽然领土问题往往被视为国家的核心利益之一，领土冲突也极易成为国家间暴力冲突的重要诱导因素。但在东南亚地区，领土冲突有其一定的特殊性：首先，由于当今东盟各国现代国家的形成与殖民地时期的历史有着直接的联系，因而这一领土安排虽有争议，但仍具有较强的法理基础；其次，除个别国家之外，东南亚各国边界内部在族群、宗教、语言方面存在着高度的多样性，梁志明：《论东南亚的相对统一性与多样性》，载《社会科学家》2000年第5期，第4-8页。依据源于西欧的民族国家理念进行边界划分的标准完全不适用于东南亚地区；第三，作为影响冲突管理决策的主体间关系，东盟国家尤其是老东盟六国经过长期的互动，建立起了一套共同遵循的行为规范，这些国家在面对相互之间的冲突时，更愿意将非武力原则作为管理相互冲突的基本范式。但另一方面，由于东盟成员国大多是二战后的新兴独立国家，作为独立国家的历史甚为短暂，无论从官方还是民间，对国家主权问题都极为敏感，不愿在领土等主权问题上做出重大的让步。受此影响，东盟国家应对区内领土争端时往往采取规避原则，将争议暂时搁置。在条件成熟的情况下放弃地区问题地区解决的规范，引入国际司法以解决相互之间的领土冲突。

在东盟成员国众多领土冲突中，马来西亚与菲律宾之间关于沙巴的主权冲突、马来西亚与泰国之间关于泰南边界地区的主权冲突。由于涉及领土面积较大，冲突方没有妥协的余地，但冲突方一般都愿意遵守非武力规范，这两项领土冲突自20世纪60年代以来一直未引燃战火。虽然最终解决大面积的陆上领土冲突是非常困难的问题，但对于一些面积不太大的岛屿地带，在争端都愿意的情况下，将领土冲突提交国际法庭，即交由第三方仲裁却是可行的方案之一。2002年和2008年，海牙国际法庭根据有效管辖的原则，先后对印尼与马来西亚关于西巴丹岛与利吉丹岛的主权纷争、David A. Colson， “Sovereignty over Pulau Ligitan and Pulau Sipadan （Indonesia/Malaysia），” The American Journal of International Law， Vol. 97， No. 2 （Apr.， 2003）， pp. 398-406.新加坡和马来西亚围绕白礁的主权冲突做出判决。根据判决，马来西亚获得西巴丹岛和利吉丹岛主权，新加坡获得白礁主权。Coalter G. Lathrop， “Sovereignty over Pedra Branca/Pulau Batu Puteh， Middle Rocks and South Ledge，” The American Journal of International Law， Vol. 102， No. 4， Oct.， 2008， pp. 828-834.上述判决得到了冲突各国的遵守。对于东盟成员国而言，这种交由第三方仲裁解决国家间领土冲突的实践，虽然一定程度上有悖地区问题地区解决的传统规范，但对于维护东盟团结与和平具有重要意义，有可能成为一种不断推广的行为方式并用于同区外国家之间的领土争端管理。

（二） 司法主权冲突管理中的不干涉原则与自我克制

冲突一方（主要是大国）的自我克制和与其他成员国的有效沟通，是东盟国家管理双边冲突的另一有效途径。新加坡与印尼之间的间谍案事涉新加坡司法主权，在东盟成立初期对双边关系产生过重大影响。1968年，两名印尼水兵被指控在新加坡从事间谍与爆炸活动而被判处绞刑。判决后，印尼总统苏哈托公开呼吁新加坡对两名水兵宽大处理，但后者以司法主权为由坚持对两人执行绞刑。事件发生后，印尼国内掀起了反新加坡的骚乱，舆论普遍要求印尼政府对新加坡实施报复行动。但苏哈托顶住了民众压力，未采取任何对抗或报复行为。1973年李光耀访问印尼，在两位被绞死士兵墓前献花，从而宣告该事件引起的两国关系紧张达成和解。这一冲突的解决或消除，在很大程度上归功于作为东盟领袖的印尼所采取的自我克制。与印尼的自我克制不同，在1995年3月的菲佣弗洛尔被处死事件中，施雪琴：《菲律宾女佣事件的前因后果》，载《东南亚研究》1995年第4期，第28-29页。有效的沟通和第三方斡旋成为冲突管理的主要途径。在案件判决后，菲律宾总统拉莫斯曾两次致信新加坡，希望获得重审的机会，但都被新加坡以证据不足驳回。弗洛尔遗体运回菲律宾时，约十万人参加了葬礼，足见该案在菲律宾民众中的反响程度。菲、新双边关系也因此受到冲击，两国先后召回驻对方大使、取消领导人互访计划和联合军事演习。Philip Shenon， “Filipinos Protest Singapore Death Sentence，” New York Times， 16 March 1995， p. A8.但双方显然承受不起规避行为带来的后果，在公开的外交降格的背后，是领导人私下的密切沟通与对话。同时，印尼、马来西亚等国领导人都积极参与对两国的私下游说。在这些国家的斡旋下，1995年7月之后，弗洛尔事件已不再成为两国关系中的议题。双方显然都愿意将这一难以真正解决的司法主权与司法公正问题束之高阁，从而延续正常的双边关系。

这两个事件中，东盟不干涉内政的原则受到了一定的考验，新加坡作为东盟成员国中最小的国家，强烈坚持司法主权不受干涉。出于维系东盟成员国友好关系的考虑，印尼和菲律宾在一定程度上也采取了自我克制的态度，为冲突的有效管理创造了条件。

但东盟规范也有对区内国家之间的冲突管理失效的情况。2008年因柬埔寨单方面将存在主权争议的柏威夏寺申请世界文化遗产，引发同泰国的领土冲突。两国从外交降格开始，到2011年初，双方爆发多次武装冲突。虽然这一事件以2013年底海牙国际法庭判决柏威夏寺及周边地区归属柬埔寨而宣告结束，但武装冲突的爆发也说明，和平解决争端的东盟规范要真正内化为成员国，尤其是新成员国自觉遵守的行为规范，可能仍需要一个漫长的过程。

二、 东盟国家在区际冲突管理中的行为选择

区际冲突即东盟成员国与非东盟国家之间的冲突。迄今为止，此类冲突主要有以下三次：1975年印尼对东帝汶的占领以及随后的东帝汶独立运动；越南入侵柬埔寨引发的泰柬边界冲突；东盟多个成员国与中国之间围绕南中国海域的主权冲突。

（一） 区际冲突与东盟规范的弱化

区际冲突与第一类冲突相比，从表面上看也属于领土问题，但冲突性质有着本质区别。其中，1975年印尼对东帝汶的占领是对邻近主权国家的侵略，是对和平共处五项原则及其他国际规范的公然践踏，这实际上也违背了东盟地区规范。自事件发生之日起联合国相继通过多项决议，要求印尼从东帝汶撤出，整个国际社会充满了对印尼占领东帝汶的指责声。东盟成员国与中国围绕南中国海的主权冲突则源于越南、菲律宾、马来西亚等国在中国主权管辖下的南中国海域的非法占领与开发，由此形成了影响面甚广的主权争端。泰柬边界冲突主要因为越南军队越界追击红色高棉而引发的边界冲突，是越南及当时的韩桑林傀儡政权对泰国的侵略行为。在冲突态势上，前两者发生在东盟之外，且冲突另一方要么极其弱小（东帝汶）、要么高度克制（中国），而作为东盟成员国的冲突国处于实际有利的地位，这对东盟其他成员国采取维持现状的管理策略提供了契机；泰柬边界冲突使泰国的国土安全受到了直接的威胁，从而影响到了东盟的整体利益，迫使东盟国家采取强烈的应对措施。从冲突管理的主体间关系看，除南中国海冲突中的中国属于东盟规范社会化的自觉对象从而愿意遵守《南海各方行为宣言》精神外，东盟规范对冲突其他各方都缺乏有效的约束，在这里形成了一道东盟规范的外溢边界，东盟国家在冲突管理上只能视利益攸关度灵活采取相关策略。

由于三次冲突无论是冲突本身的属性，还是冲突管理者与冲突双方的主体关系，都存在较大的区别，东盟国家对此类冲突的应对也有着明显的变化，东盟规范的外溢效应在这里基本终止。作为冲突管理介入方的东盟国家，受地区规范影响，多数情况下仍然愿意推行非武力的原则，并重视运用规避、沟通与协商和国际化等手段进行有效的冲突管理。

（二） 东帝汶事件与东盟的立场

1975年12月刚刚独立的东帝汶被印尼占领并被宣布为印尼的一个省份。印尼对东帝汶20多年的占领和东帝汶持续的独立运动，造成了大量的人道主义灾难，印尼也因此受到国际社会的谴责和制裁。由于印尼政府在东帝汶问题上的强硬立场，加上印尼自身在东盟的特殊地位，东盟国家出于维护联盟团结的考虑，对此以不干涉内政为由拒绝执行联合国制裁印尼的各项决议。Lee Jones， “ASEANs Unchanged Melody？ The Theory and Practice of ‘Noninterference in Southeast Asia，” The Pacific Review， Vol. 23， No. 4， Sept.， 2010， pp. 479-502.即便对主权极为敏感的新加坡，也最终表示支持印尼对东帝汶的政策。Kamarulzaman Askandar et al.， “The ASEAN Way of Conflict Management： Old Patterns and New Trends，” Asian Journal of Political Science， Vol. 10， No. 2 （Dec.， 2002）， pp.21-42.东盟之所以对东帝汶问题采取规避态度，一方面，这一问题没有直接影响到其他成员国的利益和东盟的生存，东盟各国不愿意以此开罪东盟这一最大的成员国；另一方面，出于地区一体化和地区问题地区解决的考虑，各成员国一般不愿意接受或参与外部力量对区内国家的制裁，这无疑是符合东盟规范的策略。1999年，在印尼表达了接受东帝汶独立的态度之后，东盟其他成员国的立场也随之一变，积极支持和协调联合国监督下的东帝汶独立进程。2007年，东帝汶签署《东南亚友好合作条约》，东帝汶的入盟也提上了议事日程。东盟这种立场，表面上体现出东盟规范的约束，但隐含的是对成员国立场和利益的袒护。

（三） 越柬战争与有限的东盟冲突管控

与东帝汶问题不同，1978年底爆发的越南入侵柬埔寨的战争很快蔓延到泰国与柬埔寨的边界。双方在1982年后多次爆发激烈军事冲突，一度成为直接威胁泰国领土完整乃至东盟安全的重大地区冲突。在泰柬边界冲突中，东盟规范的边界效应已经显现出来，双方很难以非武力的方式解决边境问题；与此同时，在作为东盟成员国之一的泰国传统安全受到严重威胁、由柬埔寨问题所带来的难民问题不断影响到东盟成员国社会稳定的情况下，Michael Richardson， “ASEAN and IndoChinese Refugees，” in Alison Broinowski （ed.）， Understanding ASEAN， London & Basingstoke： MacMillan Press， 1982， pp.92-95； see also M. Rajendran， ASEANs Foreign Relations： The Shift to Collective Action， Kuala Lumper： Arenabuku sdn. Bhn.， 1985， p.89.采取置身事外的规避策略已不现实。对此，东盟一方面在外交上声援泰国，同时通过（支持泰国）军事对抗、经济制裁以及外交谴责等手段促使越南减轻对泰国的压力。当然，由于东盟排除了以军事同盟对抗越南的可能性，东盟对此冲突只能实施有限的管控，而越南对泰国的军事意愿更多地取决于柬埔寨形势而非东盟的态度与压力。1985年之后，随着冷战形势的变化，东盟开始扮演调停者的角色，着力推动冲突各方的沟通与协商，对于泰柬边界和柬埔寨问题的和平解决做出了应有的贡献，也为东盟规范在印度支那地区的扩散创造了有利条件。

（四） 南中国海冲突与东盟对地区规范的背离

南中国海主权争端作为悬而未决的区际冲突之一，涉及东盟成员国越南、菲律宾、马来西亚和文莱等国家和区外国家中国。由于南中国海问题涉及区域外大国中国的核心利益，从最近的事态演变来看，东盟及其成员国对待南中国海冲突管理的基本原则与策略中，非武力的原则依然适用。中华人民共和国和东盟各成员国政府共同签署：《南海各方行为宣言》（2002年11月4日），中国外交部网站，访问日期：2015年5月13日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/1179_611310/t4553.shtml。但这种对非武力原则的遵守在多大程度上是基于对地区规范的自觉遵守呢？考虑到东盟国家与中国之间在军事力量方面的巨大差距，通过和平的行为规范约束竞争对手似乎是更为理性的选择。除此之外，东盟管理地区冲突的其他原则在此层次冲突管理中的效力明显下降，呈现出区际与区内冲突管理的显著差异。其一是关于地区问题地区解决的规范，南中国海主权冲突方的越南和菲律宾都极力引入区外其他大国势力如美国的卷入，并单方面向海牙国际法庭提交仲裁申请，都是这方面的具体表现。Jane Perlez， “Philippines and China in Dispute Over Reef，” New York Times， Vol. 163， Issue 56458， April 1， 2014， p.A7-A7.其二是东盟内部在双、多边谈判问题上出现立场分歧。在2010年以来的多次峰会上，越南与菲律宾关于东盟与中国就南中国海冲突展开多边谈判的主张相继被柬埔寨、泰国等否决，这虽然反映出东盟在南中国海问题上的审慎考虑，但东盟长期以来“一个声音说话”的原则受到了动摇。

三、 东盟国家在区外冲突管理中的行为选择

区外冲突是指冲突双方均为非东盟成员国但仍然与东盟或东南亚地区有着重大关联的地区冲突。迄今为止，属于此类的地区冲突共发生过两次：即越柬战争和中越边境战争。

（一） 区外冲突的特点

这一层次的冲突与第一、二层次相比，有明显不同。首先，两次区外冲突的原因更为多样和复杂，其中既有民族矛盾和领土因素，也有强烈的冷战色彩和大国影响，且掺杂着国际共运内部控制与反控制的斗争，这种矛盾的复杂性对东盟的能力和介入策略提出了更大的挑战；其次，冲突双方在国际道义上均处于不利的局面，越南固然因其地区霸权主义和侵略政策受到国际社会的谴责和制裁，而作为被侵略方执政者的红色高棉在战争前夕也犯下了极为严重的人道主义暴行。对此，认可韩桑林傀儡政权则意味着接受越南侵略既成事实，而恢复柬埔寨前政权的合法地位又意味着对红色高棉的接受，何去何从成为东盟国家介入冲突管理的两难选择；第三，战争的影响更大，辐射面也更广。越柬战争不仅直接侵害了柬埔寨的国家主权和领土完整，而且战争进一步波及到泰国边界，诱发了泰柬边界冲突，从而对东盟及其成员国的安全带来了直接的挑战；除此之外，战争所带来的难民问题也给东盟多个成员国国内稳定带来了巨大的压力。

（二） 越柬战争与东盟国家的冲突管理

由于中越边境战争远离东盟成员国，没有对东盟国家造成实际的负面影响，因此对东盟该层次地区冲突管理主要以越柬战争为分析对象，东盟的行为选择又可以从多个层面进行考察。

第一，在越柬战争早期阶段，东盟大部分国家努力维护“不以武力解决争端”的规范，坚持越南军队全部、无条件撤出柬埔寨是政治解决柬埔寨问题的前提。1979年1月韩桑林傀儡政权建立后，东盟发表外长联合会议声明，第一次明确提出“外国军队全部、无条件撤出柬埔寨”的主张。在此后的连续数届联合国大会上，东盟都将这一问题提交联合国大会表决，为和平解决柬埔寨问题赢得了广泛的国际支持。这一立场和努力在1982年后收到了局部成效。这一年年初，越南宣布部分从柬埔寨撤军，虽然条件是换取国际社会对韩桑林政权的承认，但也是对来自东盟持续外交压力的一种反应。

第二，坚持合法性原则和“不干涉他国内政”的原则，维护民主柬埔寨的正统地位。在柬埔寨问题上，无论是越南所扶持的韩桑林傀儡政权，还是被推翻的红色高棉，都不是为国际社会所愿意接受的力量，如何对待这一两难选择？对此，东盟回避了人道主义问题，坚持回复战前柬埔寨的合法政权即红色高棉。不仅如此，东盟还努力寻求国际社会对民柬政权的支持。这种努力获得了明显成效。自1979年开始，联大决定拒绝接受柬埔寨人民共和国的委任状，继续保留民柬（1982年之后为民柬联合政府）的合法席位。受东盟的影响，西方发达国家和大部分发展中国家都拒绝承认韩桑林政权，甚至一部分长期敌视红色高棉的国家如英、法、澳大利亚等国也在联大表达了对民柬的同情。Jürgen Haacke， ASEANs Diplomatic and Security Culture： Origins， Development and Prospects， London & New York： Routledge， 2003， p.89.

当然，考虑到红色高棉曾经做出的反人道暴行，东盟对其支持不是无条件的。东盟支持红色高棉主要是因为该组织是柬埔寨境内唯一强大的抵抗力量，同时从不干涉内政的规范出发，这种支持意味着对越南扶植下的金边政权合法性的否定。东盟的最终目标是建立一个独立、中立和非共产主义的柬埔寨，许通美：《探究世界秩序：一位务实的理想主义者的观点》，门洪华等译，北京：中央编译出版社，1999年，第26、273页。由此出发，东盟多次敦促红色高棉与国内各抵抗力量达成联合，希望以此淡化民主柬埔寨的历史污点，扩大国际社会对柬埔寨抵抗力量的支持基础。在东盟的压力下，红色高棉最终做出妥协。1982年6月，柬埔寨抵抗力量三方达成了建立民柬联合政府的协议，对打破柬埔寨僵局产生了重要的作用。Bilveer Singh， The Soviet Union in Singapores Foreign Policy： An Analysis， Kuala Lumpur： ISIS Malaysia， 1990， pp.75-76.

第三，部分牺牲“地区问题地区解决”的规范，主张在联合国框架下政治解决柬埔寨问题。面对越南强大的军事实力和柬埔寨问题的复杂性，东盟认识到，由于自身力量所限，不可能在地区框架内解决柬埔寨问题。要政治解决柬埔寨问题，只有在一定程度上牺牲“地区问题地区解决”这一东盟重要规范，充分动员和利用国际社会尤其是联合国的力量，迫使越南从柬埔寨撤出全部军队，在民族自决的基础上建立自己的柬埔寨联合政府。

在东盟的坚持和倡议下，1981年6月召开了由78个国家和地区参加的柬埔寨问题纽约国际会议。会议商讨了东盟一直呼吁和倡导的基本原则：越南军队完全撤出柬埔寨；恢复柬埔寨法律与秩序、尊重柬埔寨人民人权；联合国监管下的和平维持和自由选举；尊重柬埔寨的主权、独立和领土完整；以及建立一个不对邻国构成威胁的中立的柬埔寨等。会议虽因苏联和越南的缺席抵制而未取得实质性成果，但东盟所确立的这些议题从此成为联大和不结盟运动的常设议题。1991年巴黎柬埔寨问题国际会议所采取的政治解决方案，与纽约国际会议被拒绝的方案相差无几，从事实上说明了东盟原则的重要性。

四、 结 论

通过对东盟国家冲突管理实践的梳理，可以发现，东盟以和平为基础的冲突管理路径体现了东盟冲突管理行为的高度灵活性，这种灵活性为我们提供了以下三个值得思考的问题。第一，国家/国家联盟在现实世界的外交政策是多元的，这种多元的选择同时体现了国家权力和理念的双重色彩，无论是理性主义还是建构主义理论都不足以单独解释东盟国家的冲突管理行为。第二，受主体间互动和社会化程度的影响，东盟地区规范在不同层次冲突管理中的效用是不同的，这种规范主要对东盟成员国国家间冲突较为有效，对区际和区外冲突则呈现明显的弱化现象。第三，东盟规范随着时间和冲突的变化，本身也出现了若干变化，至于何去何从，仍有待观察。

总之，在东盟的冲突管理实践中，非武力原则、地区问题地区解决、不干涉主义等并非东盟所严格奉行的基本规范，这些原则的有效程度取决于冲突主体、冲突与东盟成员国利益攸关度、冲突管理的难度等。东盟规范之外其他手段的选择，包括政治军事对抗、灵活干预、国际化等，虽然并不符合东盟规范，但迄今为止仍然是东盟冲突管理的重要选项。这一方面表明东盟规范尚处于社会化的早期阶段；另一方面也说明国家在对外行为抉择中，权力与规范是并行不悖的两个因素。

（责任编辑：崔建树）