公共危机下动物疫病防控政策执行偏差研究

杨佩

摘 要：养殖户作为动物疫病防控政策的目标群体，其防控行为对于政策执行的有效性有着直接的影响。该文从养殖户角度分析了疫病防控政策的执行，研究其防控行为及影响原因，提出了改善养殖户动物疫病防控行为的对策建议。

关键词：动物疫病；防控；政策执行偏差；目标群体

中图分类号 S851.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）17-105-03

Research on the Animal Disease Prevention and Control Policy Implementation Deviation under the Public Crisis——Based on the Perspective of the Target Group

Yang Pei

（College of Public Administration and Law，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

Abstract：Farmers as target group of animal disease prevention and control policy，their prevention and control act have direct influence on the effectiveness of policy implementation. From the perspective of disease prevention and control policy implementation，the article studied the farmers' prevention and control behavior and reason，and put forward the suggestions to improve the operations of the animal disease prevention and control act.

Key words：Animal disease；Prevention；Policy implementation deviation；Target groups

1 我国动物疫病防控管理现状

近年来，我国养殖业得到了快速发展，与此同时，相配套的动物疫防控管理法规以及防控管理体系也在不断的完善。动物疫病防控工作为促进畜牧业健康发展，保障畜牧产品的质量安全和维护社会公共卫生安全起到了重要的作用，日益受到社会各界的关注和重视。目前，重大动物疫病防控工作面临的形势、任务以及动物疫病防控的理念正发生着深刻的变化[1]，在我国畜牧业现代化的进程中，产业结构的优化和养殖方式的转变也对动物疫病防控政策及政策的执行提出了更高的要求。

1.1 我国动物疫病防控管理相关法律法规 建国以来，我国先后颁布实施了《中华人民共和国动物防疫法》、《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》、《动物诊疗机构管理办法》、《执业兽医管理办法》以及《乡村兽医管理办法》等重要法律法规。除此之外，还颁布了《突发公共卫生事件应急条例》、《兽药管理条例》、《动物卫生监督信息报告管理办法（暂行）》、《无规定动物疫病区评估管理办法》、《公路动物防疫监督检查站管理办法》、《国家突发重大动物疫情应急预案》以及《生猪定点屠宰厂（场）病害猪无害化处理管理办法》等。以上法律法规共同构成了我国动物防控管理法律法规体系，为规范养殖防疫、食品安全，指导动物疫病控制提供了依据和标准。

1.2 我国动物疫病防控管理体系 目前我国的动物防疫管理机构改革已基本完成，形成了以农业部兽医局、中国动物疫病预防控制中心、中国动物卫生与流行病学中心、中国兽医药品监察所及4个分中心为主体的较为完备的国家动物疫病防控体系。农业部为动物防疫主管部门，负责签署政府间协议、协定，起草动物防疫和检疫的法律法规草案，制定有关标准，发布疫情并组织扑灭。农业部兽医局主要负责全国动物疫病防疫、检疫和监督工作。国家动物疫情测报中心、国家动物流行病学中心、农业部动物及动物产品检测中心、畜禽产品检测中心等，主要负责我国动物疫情的监测、流行病学调查以及兽药评审工作。我国现行的兽医管理体制实行“分段管理”，即畜牧兽医部门主要管理饲养环节的动物防疫和监督，屠宰环节的质量安全由企业实施，卫生部门负责食品卫生监督，而出入境检疫检验则由国家出入境检疫检验机关实施[2]。

2 动物疫情风险下养殖户经济损失状况及损失补偿政策

随着2004年的高致病性禽流感疫情、2005年的口蹄疫以及2007年高致病性猪蓝耳病疫情相继暴发，重大动物疫情公共危机管理成为政府和社会共同关注焦点。近几年来，我国动物疫病防控形势又严峻起来，根据农业部发布的消息统计，2014年全国共发生7起小反刍兽疫疫情，4起家禽高致病性禽流感疫情，5起A型口蹄疫疫情，1起O型口蹄疫疫情。截至2015年4月底，全国已发生6起家禽高致病性禽流感疫情，2起A型口蹄疫疫情，再次引起人们对于动物疫情应急防控的高度关注。不合理的扑杀补偿政策，会削弱养殖户配合扑杀政策的意愿，也会使得养殖户违法交易病死畜的行为。孙德武认为，养殖户损失在没有得到其所认为合理的经济补偿的情况下，很难做到政府所要求的凡疫必报[3]。对暴发疫情给养殖户带来的经济损失给予合理的补偿，不仅能促进养殖户积极的主动的做出动物疫病防控行为，也是构建动物疫情防控管理体系的重要内容，这就需要对养殖户的疫情损失制定科学的具体的评估标准和补偿标准。

因疫病暴发造成养殖户的经济损失可分为直接经济损失和间接经济损失2个部分[4]。其中，直接经济损失是指因疫情的发生而导致养殖户既有生产成果的损失，即养殖户因疫情的发生而遭受的既有畜产品的价值损失和额外支付费用之和[5]。额外费用包括无害化处理费用、圈舍消毒费和其他处理费。间接经济损失是指对处于增值状态财产未来可得利益的丧失，即因来自外界的侵害而失去的应得利益。动物疫情风险下养殖户的间接经济损失就是因疫情的发生而遭受的预期机会损失和以及价格波动带来的损失之和。如疫情爆发对畜产品市场冲击造成畜产品价格下降给养殖户带来的损失。

我国现行的动物疫病扑杀和无害化处理补偿标准太低，行政补偿尚不能弥补养殖户实际经济损失的1/3[6]。我国补偿标准大多根据直接经济损失制定，但是，在计算动物疫情给养殖户造成经济损失时，也应该考虑因大规模动物疫病暴发对产品市场价格冲击给养殖户带来的损失。我国有关的法律条例中均没有给出评估因动物疫病暴发使养殖户遭受的经济损失的细则，在实际运作当中，也只是利益有关方以现场合议签字的形式自行确定损失数额，因为没有科学合理的可行性的损失补偿评估机制，使得我国的补偿政策是按固定的相同的补偿标准。虽然补偿标准与养殖户的实际损失相差甚远，但相同的补偿标准会带来政策公平性的问题，即一部分养殖户补偿不足，一部分养殖户补偿过度。

3 动物疫病防控政策执行偏差的表现及原因分析

3.1 动物疫病防控政策的目标群体行为表现 在农村政策执行的过程中，养殖户作为防控政策的主要目标群体，其对政策的接受程度影响着动物疫情公共危机防控政策的有效执行。总的来说，目标群体越接受，政策执行越顺畅；反之，则政策执行就可能收到阻碍[7]。

3.1.1 主动抵制行为 当政策触犯目标群体核心利益时，成员往往通过采取妨碍政策执行的行动来避免遭受损失。这种行为一般是较为激进的行为，更有甚者通过聚众向政府部门表达自己的不满情绪和利益诉求，采取各种行为来阻止相关政府部门的工作。这种激烈的冲突结果通常比较严重，会恶化干群关系，影响政府形象，带来社会的不稳定。

3.1.2 消极对待行为 当政策与目标群体的利益无关时，受农户自身和外在条件的限制，对政策的执行参与程度不高，更不会去主动关注政策本身。形成了这种漠不关心的气氛，对于政策本身而言，会影响政策的宣传和执行效果，也无法实施对相关利益者的有效监督。如《动物防疫法》规定任何单位和个人发现动物染疫或疑似染疫的，应及时报告相关机构。但是当农民发现附近养殖场发生动物染病会抱着多一事不如少一事的想法，并不会主动上报疫情。

3.1.3 偏离目的行为 当政策触犯目标群体非核心利益时，因担心不配合政策执行会受到处罚，目标群体通常会采取行动规避这种风险。如《动物防疫法》规定养殖户发现动物染疫或疑似染疫的，应立即向相关管理部门报告，并采取隔离等控制措施。但政策在实际执行时，养殖户考虑到自身利益受损，担心上报疫情会给后续生产带来影响，多会做出隐瞒疫情或者自行处理染疫动物。

3.2 动物疫病防控政策执行偏差的主要原因分析 出现以下3种偏差行为的原因是多方面的，除了私人利益与公共利益的矛盾之外，还与农户群体自身的特殊性有关。

3.2.1 农户自身知识水平的制约 受到我国经济发展水平的制约，目前农村整体教育水平偏低，据调查显示，我国农村居民的平均受教育年限为7.3a，与发达国家相比，知识水平普遍较低。政策目标群体知识文化水平不高，会造成农户对政策理解的程度不够或者产生偏差，更有可能产生抵触情绪。并且，村级基层人员作为农村政策执行的主体，其知识水平和综合业务素质的低下，不仅会影响自身对政策的解读和政策宣传，在执行过程中，也容易导致政策执行的偏差，产生冲突。

3.2.2 脆弱性强化农户自利性 由于我国大部分地区仍然是粗放型的自然经济，从养殖户自身的资本实力偏低和农业生产的单一性来说，对于大部分除了养殖收入之外几乎没有别的收入来源的养殖户来说，暴发大规模的动物疫情所造成的冲击无疑是相当严重的，养殖户家庭一年的投入甚至数年的资本积累被全部亏损。另一方面，脆弱性使得养殖户缺乏应对危机冲击的能力。中国当（下转109页）（上接106页）前的农民贫困化，“不只是引发社会公共危机的诱因，而且，农民贫困化本身就是一种严重的社会公共危机”[8]。目标群体对某项政策的支持与否在很大程度上取决于对其利益得失高低的评估，若其认为接受此项政策得到的收益不足以抵偿其所要付出的成本，就会采取观望或抵制的态度，反之则采取积极支持的态度[9]。鉴于公共政策的权威性和强制性，目标群体也会因为害怕受到惩罚而被动地、消极地接受其认为不划算的某项政策。

4 加强危机管理动物疫情防控政策执行的对策建议

4.1 加强农村教育建设，努力提升目标群体综合素质 大力发展农村教育，充分利用社会教化，提高养殖户的知识文化水平、培养其社会公共责任意识。提高养殖户的教育水平，能够提高其对政策的理解能力，以及增强其相关技术知识的掌握程度。通过社会教化提高养殖户的综合素质，增强其对社会公共安全的责任感。

4.2 增强基层人员的执行能力，加强政策的宣传解读 乡镇作为面对养殖户的第一接触人，不仅担负着宣传政策的责任，还担负着及时有效处理养殖户私人利益与公共利益冲突的重任。因此相关管理机构自身要加强业务能力，强化责任意识，创新执行理念，提供有针对性的政策服务。站在养殖户角度思考问题，及时反映养殖户的利益诉求，获取养殖户的信任和理解。利用现代信息化工具，多方式进行政策的宣传解读，调动养殖户的积极性和参与度，提升其对政策的认同感，使得防控政策能够有效的执行。

4.3 制定合理的补偿政策，建立完善的保险制度 目前我国的养殖业大多以家庭为单位，养殖收入为其家庭经济收入的主要来源，一旦暴发重大动物疫情，实施隔离和扑杀染疫区禽畜，将会丧失当前及未来一段时间内家庭的经济收入，甚至会影响到再生产的恢复。因此，在动物疫情的应急防控政策中，应制定科学的经济损失评估标准，给予充分的补偿，能够激励农户主动积极及时报告疫情，配合政府相关机构的疫情处理措施。加强对养殖业的扶持力度，提高养殖户的养殖收入，增强其对风险的抵抗能力。建立完善的养殖保险制度，帮助养殖户恢复生产，稳定农业经济的发展和社会的稳定。

参考文献

[1]王华，李玉清，徐百万，等.浅谈新形势下我国动物疫病防控策略[J].中国动物检疫，2013，02：75-77.

[2]闫振宇.基于农户视角的我国农业动物疫病防控管理研究[D].武汉：华中农业大学，2009.

[3]孙德武.对染疫畜禽扑杀损失补偿问题的建议[J].中国牧业通讯，2004，17：82.

[4]张淑霞，陆迁.禽流感暴发造成的养殖户经济损失评价及补偿政策分析[J].山东农业大学学报（社会科学版），2013，01：53-57，118.

[5]王志彬，刘瑞鹏.高致病性禽流感疫情风险下养殖户经济损失评价[J].广东农业科学，2012，04：5-7.

[6]贾天宇.动物疫病风险损害及规避研究[D].武汉：华中农业大学，2013.

[7]陈淑丹.农村政策执行受阻问题研究[D].长沙：湖南师范大学，2013.

[8]李燕凌.农村公共品供给效率研究[D].长沙：湖南农业大学，2007.

[9]贺小慧.公共政策有效执行的目标群体研究[J].山西农业大学学报（社会科学版），2007，04：401-403，406.

（责编：张宏民）