《社会保险法》实施情况评估研究报告

文/人社部社会保障研究所等联合课题组

《社会保险法》实施情况评估研究报告

文/人社部社会保障研究所等联合课题组

2010年10月28日，《社会保险法》正式颁布。《社会保险法》的颁布具有里程碑意义，标志着我国社会保险制度建设进入法制化轨道。为总结《社会保险法》颁布实施以来取得的成就和经验，分析存在的突出问题，探讨如何促进贯彻落实《社会保险法》并进一步完善相关政策措施，今年以来，人社部社会保障研究所与北京、黑龙江、山西、浙江、四川和广西等六个省（自治区、直辖市）人社厅（局）以及清华大学法学院组成联合课题组，对《社会保险法》实施情况进行评估研究，组织开展实地调研，深入调查《社会保险法》颁布实施以来取得的进展情况和存在的问题，并对《社会保险法》部分条款问题进行深入分析，广泛听取有关各方的意见和建议，对从上述六省市随机抽选的2900名职工进行问卷调查。通过上述调查研究，对《社会保险法》的实施情况进行比较全面、系统和客观的评估。

《社会保险法》颁布以来取得的主要成就

1.社会保险制度建设走向法制化。《社会保险法》颁布后，国务院和相关部委根据《社会保险法》授权，并依据《社会保险法》制定出台了40多个配套的法规政策，为当前的制度建设提供了法律依据和保障。与《社会保险法》相关的其他领域的法律法规在后来的制定与修改中，也都做到了与《社会保险法》的有机衔接。2014年全国人大常委会对《刑法》第266条做出了司法解释，将社保欺诈明确列入刑法罪名，实现了《社会保险法》与《刑法》的对接。

2.社会保险改革发展步伐加快，逐步实现城乡统筹和制度整合。《社会保险法》颁布实施后，我国迅速实现新农保和城镇居民养老保险全覆盖，今年启动了机关事业单位养老保险制度改革。普遍开展医疗付费方式改革探索，推进异地就医结算，将失业保险金领取人员纳入城镇职工医疗保险。修订并出台新的《工伤保险条例》，提高待遇标准，开展工伤预防和康复试点，制定了有别于传统参保方式的建筑企业职工参加工伤保险办法。在人群覆盖方面，将进城务工农民纳入职工社会保险体系，推动被征地农民参加社会保险，建立外国人参保制度。在全面建立覆盖城乡居民社会保障制度的基础上，进一步加快了制度整合。尤其是在养老保险方面，将分立的新农保、城镇居民养老保险、城镇职工养老保险和机关事业单位养老保险整合为“职工+居民”养老保险，促进了制度的公平发展。与此同时，制定和完善跨制度、跨统筹地区养老保险关系转移接续办法，保障了流动人员的社保权益，也进一步促进了人员的自由流动。2015年，为适应经济新常态，根据各项社会保险基金收支状况，适当降低了失业保险、工伤保险和生育保险费率，在一定程度上减轻了企业负担。

3.解决历史遗留问题，不断扩大社保覆盖范围。《社会保险法》出台后，国家全面解决了国有企业老工伤问题，集中解决了未参保集体企业在职人员和退休人员等的养老保障问题，以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工医疗保障问题，有效化解了体制转轨中的社会矛盾，保障了这部分人的权益，促进了制度的全覆盖。《社会保险法》实施5年来，各地依法扩面，5项险种覆盖范围不断扩大。2014年基本养老保险覆盖8.42亿人，比2010年增加了133%，基本实现“老有所养”目标。在医疗保险方面，2014年全国医疗保险覆盖人数达到13.9亿人，比2010年增加了10%。排除重复参保等情形，医疗保险覆盖率超过95%，基本实现全民医保。失业、工伤和生育等就业关联型保险项目覆盖人数均有大幅增加。

4.待遇水平逐步提高，使公民共享发展成果。2014年，企业职工养老金继续得到调整，月人均养老金达到2053元，比2010年增长51%。城乡居民养老金也有了一定幅度的增长，其中来自中央财政的基础养老金补贴水平从月人均55元增加到70元。职工和城镇居民医疗保障水平持续提高，政策范围内的住院费用支付比例分别达到80%和70%左右。工伤保险、失业保险和生育保险待遇水平也都随工资增长和社会经济发展得到提高。

5.基金实力增强，基金安全性显著提高。《社会保险法》出台后，随着更多的人参保和享受待遇，社保基金收支规模迅速扩大。2014年全国5项社会保险基金收入合计3.98万亿元，支出合计3.3万亿元，累计结余合计5.23万亿元，分别比2010年增长106.6%、119.7%和124.1%。依据《社会保险法》要求，不断完善基金监督制度。通过推动基金监管软件联网应用，提高基金监管效率。组织开展社会监督试点，建立惩防并举机制，社保欺诈入刑加大了对欺诈行为的震慑和打击力度。

6.经办管理体系建设加快，管理服务能力有了较大提升。《社会保险法》颁布后，参保人群范围扩大，管理服务事项增多，在地方政府支持下，各地经办机构建设进一步得到加强，社会保险管理服务组织体系和服务网络不断完善，并逐步向乡镇、行政村延伸。通过“金保工程”建设，不断提高社保管理服务信息化水平，目前基本实现部省市三级互联、应用软件基本统一、数据资源集中管理，全国统一的技术支撑平台逐步形成。另外，不少地方还开展了电子社保示范城市建设，推广网上经办、自助服务等新的业务经办模式。截至2014年底，全国社会保障卡持卡人数达到7.12亿人。通过加快社会保险管理服务标准的制定与应用工作，推动了管理服务规范化建设。通过开展系统内部培训工作，不断提高经办队伍的法律意识，业务素质和专业化水平。

7.社会保险意识增强，社会保险法治环境得到改善。随着《社会保险法》的出台，企业守法参保意识得到加强。问卷调查显示，90%以上的正规企业职工参加了职工养老和医疗保险，在目前未参保人群中，只有15%的人是因为企业不给职工办理养老保险和医疗保险而未参保的。73%的人表示对社会保险法了解；17.5%的人表示对社会保险政策“非常信任”，41.8%的人表示“比较信任”，29.8%的人表示“一般信任”。用人单位和职工的社会保险意识不断增强，这既是《社会保险法》颁布实施以来取得的成效，同时也构成了《社会保险法》实施的法律环境，有利于社会保险法制化建设的不断推进。

《社会保险法》实施中存在的难点问题

1.部分配套政策和实施细则尚未制定出台，导致相关规定执行无据。（1）病残津贴和遗属抚恤金5年来一直处于缺失状态，地方不得已采取临时应对方式。（2）养老金和伤残津贴衔接办法不明确，不少领取养老金的1—4级伤残人员，因为待遇调整机制等原因，待遇水平低于一直领取伤残津贴的人，也低于普通退休人员。（3）失业保险关系转移接续办法缺失，人员流动后，不能按规定享受根据累计缴费年限计发的失业保险金。（4）补缴政策不清晰，比如从什么时候开始补，以什么基数补，补哪些险种，是否缴纳利息和滞纳金，都没有统一规定，这对跨统筹地区转移接续也造成一定困难。（5）视同缴费财政补贴政策缺失，目前一些地方，特别是老工业基地基金收不抵支，急需国家兑现对国企老职工视同缴费年限的财政补贴责任，以减轻基金压力。（6）社保欺诈缺乏明确界定，如缺乏对欺诈类型和数额的确定，在行刑衔接方面，目前也没有具体的规则和流程。（7）失业保险条例尚未依法修改。

2.部分条款可操作性差，执行成本高。工伤保险先行支付缺乏实施细则和财务处理办法，由于没有相应的追偿机构，支付资金很难追回，同时，可能造成企业逆向选择不参保。为此，各地审慎实施。社会保险费强制征缴是依法征缴的尚方宝剑，但是各地也很少开展，原因是没有具体的实施办法，经办机构的执行成本很高，相关部门不予配合。

3.部分条款虽然有明确规定，但没有得到全面执行。（1）双基数缴费。现实中很多地方都按单基数缴费，并没有执行《社会保险法》规定的双基数。有的地方为了稳经济保税收，自行确定缴费基数，还有的在征缴时实行按工资总额打折的政策。（2）分段计发待遇。目前养老保险跨统筹地区转移接续，未按《社会保险法》规定的分段计发办法计算，而是按待遇支付地个人指数化缴费工资和社平工资统一支付。（3）未就业配偶享受生育医疗待遇未得到普遍执行。（4）生育女职工的生育津贴一般都按本人上一年缴费工资确定，绝大多数未按《社会保险法》规定的按用人单位上年度职工月平均工资计发。（5）外国人参保目前很多地区尚未开展，已开展的地区面临外国人不实行计划生育，不进行失业登记，如何支付相应待遇的难题。（6）医疗保险关系因为只转缴费年限，不转统筹基金，造成各地转出容易，转入难。（7）部分群体的养老保险关系转移接续也不够顺畅。一是机关事业单位职工跨统筹地区转为企业职工时，只转视同缴费年限，不转基金和个人账户，加之各地对视同缴费年限的认定标准不同，很难进行转移。 二是在不少地方，非城镇户籍的农民工不能以个人身份参保，限制了在转入地没有用人单位接收时的养老保险关系转移。上述问题的产生在于：立法本意很好，但是由于没有平衡好各方利益，缺乏执行层面的共识。

4.部分条款依法实施后，带来新的矛盾与冲突。一是依法扩面与私营小微企业无力参保之间的矛盾。私营企业、小微企业、有雇工的个体工商户的参保比例较低，其中既有社会保险意识不强，不了解自己权利和义务的因素，也有缴费能力不足的实情，因为目前用于社保缴费的社平工资统计只包括非私营单位，存在虚高情况。二是实行五险合征政策，对农民工群体参保带来两种影响：一种是在私营小微企业就业的，因为没有能力参加职工养老保险，导致无法参加急需的其他险种；另一种情形是，农民工在城镇参加五险的同时，可能重复参加了新农合和新农保。问卷调查显示，在城镇企业正规就业的农民工养老保险和医疗保险双重参保比例达到10%左右。

5.法律援助渠道漫长，职工维权不易。劳动争议调解仲裁法将因社会保险发生的争议定性为劳动争议，但没有具体规定争议情形和处理方式，各地操作不同。从调研了解到，法院不受理社会保险纠纷的情况屡见不鲜，通过劳动仲裁又经常会遭遇取证、执行方面的困难，劳动者维权不易。其中，工伤保险是争议最多的险种，发生工伤后，如果用人单位推卸责任，职工维权途径则更为漫长，在工伤认定和支付环节，都有可能经过一裁两审，不利于工伤职工及时得到救助，不少人因此采取私了方式，在一定程度上损害或放弃了自己的合法权益。

6.执法强制力不足。执法监督是确保社会保险制度正常运行，保障职工权益的重要手段。现实中，社保执法监督存在一些矛盾和不足：一是多头执法，导致职能分散。如《社会保险法》规定社保行政部门负责管理社会保险，但实际上新农合由卫计部门管理。社会保险费征缴部门不统一，从各地征缴管理体制来看，社保经办机构和税务机构大体上各占半壁江山，有的省同时有两个征缴部门。在税务征收的地区，税务和社保机构的配合也很成问题。二是社保经办机构作为执行社会保险政策的核心部门，执法手段没有保证，表现为绝大部分地区的社保经办机构工作人员都没有执法证，导致社保经办机构在执行征缴任务时，权威性严重不足。部分地方社保经办机构反映，无法进入企业进行稽核和欠费催缴。三是相关部门缺乏配合。《社会保险法》明确规定银行、金融机构、法院、公安、民政、工商多个部门在社会保险经办管理中的配合义务。而调研了解到，部门之间缺乏配合，有的甚至对《社会保险法》实施产生了一定的掣肘作用。

对策和建议

1.依法加快制定和修改完善相关法规政策。目前，需要加紧制定和修改完善的政策主要包括以下七个方面：一是病残津贴和遗属抚恤金。该政策已晚出台5年，期间积聚了大量的申请，很多地方承诺国家出台政策后，补发或者补差，因此不宜从出台之日起实施，而应从法律实施之日实行。二是伤残津贴与养老金的衔接。对于达到退休年龄时，满足领取养老金条件的1—4级工伤人员，应保证其养老金水平不得低于一直领取伤残津贴的人，同时也要适度高于领取养老金的普通人。可以通过两种方式实现：对工伤保险基金补差部分进行调整，或由单位一直为工伤职工缴纳养老保险费，退休后缴费年限不足30年的，由工伤保险基金一次性补缴。三是明确社会保险费补缴政策。《社会保险法》实施前的补缴，应明确补缴的时点和基数，以避免各地自行其是，互不确认。考虑到《社会保险法》要求经办机构定期寄送个人权益记录单，因此，需要对于个人提出的补缴请求，设定一定的期限。四是完善外国人参保办法，设计一套在价值导向上没有争议的政策，既保障其权利和义务匹配，同时也要避免其搭上本为国民提供的人人享有社保的福利便车。五是制定视同缴费财政补贴政策，明晰财政对事业单位以及国有企业职工视同缴费期间的补贴责任、补贴方式。六是制定完善失业保险关系转移接续办法，不仅应转移未享受待遇期间的缴费年限，同时也要转移统筹基金。七是加快修订和完善相关法规政策，尽早修订《失业保险条例》《社会保险费征缴条例》、社保稽核办法等一系列在《社会保险法》颁布实施之前就已经制定出台的法规规章以及规范性文件，以便与《社会保险法》的有关规定保持一致。

2.完善现行规定，使之更具有可操作性。（1）完善先行支付规定。一是加快参保扩面工作，尽快实现全员参保。二是细化经办规程。三是制定先行支付财务处理办法。四是加强与相关部门的沟通，同时，协调公安机关等相关部门进一步规范其出具的证明材料的内容、形式，规范工伤保险先行支付法律文书。

（2）完善养老和医疗保险关系转移接续政策。结合机关事业单位养老保险改革配套办法，完善机关事业单位人员跨统筹地区转入企业职工养老保险办法，实现视同缴费年限期间、财政补贴同步转移，杜绝地区之间因为权责不对等而出现的扯皮现象。对于农民工养老保险关系转移接续，应明确农民工将基本养老保险关系向户籍地转移时，不论是否有接收单位，其户籍所在地社保经办机构均应为其办理转入手续，并允许到龄后不足缴费年限的可以延缴或一次性缴费，从而能够领取职工养老金。随着养老保险全国统筹的实行，允许非本地户籍农民工以灵活就业人员身份在就业地参加基本养老保险。对于医疗保险关系转移接续，明确要转移缴费年限，并统一退休人员医疗保险缴费年限规定。针对目前只转个人账户、不转统筹基金的做法对转入地造成的基金压力，可以考虑通过中央财政转移支付的方式予以解决。

（3）完善社会保险费强制征缴办法。协调相关部门，共同制定社会保险经办机构查询参保单位银行和金融机构账户、申请划拨账户金额以及申请法院强制执行的具体办法，确保经办程序有章可循。

3.适时修改和完善《社会保险法》相关条款。（1）明确核心条款的内容。一是设定缴费基数，首先需要合理确定平均工资，应将私营小微企业、个体工商户收入也纳入统计范围。其次，合理设定最低缴费基数。在最低工资达不到社平工资60%的情况下，不应将之设定为最低缴费基数。再次，合理划分缴费责任。目前养老保险费率偏高，在很大程度上是因为承担了制度转轨费用，《社会保险法》明确规定了财政对国有企业、事业单位职工视同缴费年限的补贴责任，为将来调整费率留有空间。二是增加缴费政策的灵活性。在当前状况下，考虑到劳动密集型企业、小微企业在解决就业方面的贡献，可以适当降低其缴费负担。根据企业经营状态，对困难企业，允许其缓缴社会保险费或者选择最急需的险种缴费，以帮助企业暂渡难关。三是完善制度设计，鼓励持续缴费。提高个人账户计息水平，吸引个人长期缴费；针对大部分灵活就业人员参保15年后不再持续缴费情况，建议在建立正常调整机制时，考虑按缴费年限调整。另外，如果不能取消地方已经在实行的最低养老金制度，应考虑全面冻结最低养老金水平。四是明确待遇调整机制。从理论上看，如果职工养老金实行统账结合模式和个人账户余额可以继承，则应重新审视统筹养老金和个人账户养老金性质，并对其实施不同的调整机制，前者可分享社会经济发展成果，与通货膨胀率和工资增长率挂钩，后者则只宜与通货膨胀率挂钩，以求自身平衡与保值。

（2）针对一些不够合适或难以落实的规定，进行新的立法审查，重新明确是否执行。如对未就业配偶享受生育医疗待遇，应考虑是通过扩大居民医疗保险制度中的生育医疗费用报销范围和比例来实现，还是以可操作的方式依现行法律规定执行。生育女职工享受生育津贴标准为单位平均工资的做法，脱胎于按单位管理模式，实际上不利于社会化发放，应当与个人缴费工资挂钩。有关养老保险分段计发待遇的规定实际上完全没有实行，并且被现行的政策规定所取代，已经不具备实施的条件，可以考虑取消。

（3）针对当前在社会保险实践中超越法律规定的方面，应予严格限定，以避免没有法律依据或者违法。比如居民大病保险的资金来源和交由商业保险公司经办违背了《社会保险法》规定。失业保险基金扩大支出范围、开展“防失业促就业”的做法，在现行法律和条例规定之中缺乏依据，需要在今后修订《社会保险法》时予以明确。

4.完善法律援助渠道，保障职工权益。一是完善有关民事诉讼的法律援助渠道，要求法院必须依法受理有关个人和用人单位的社会保险纠纷案件，对用人单位不执行仲裁裁决的，实施强制执行，保障职工权益。二是鉴于社会保险权益的社会权属性以及援助对象的弱势地位，应尽可能使当事人通过最便捷、最经济的程序获得援助，可适时开放社会保险领域的公益诉讼，并对原告方提供法律援助。同时，对企业恶意利用程序不支付待遇的行为，加大处罚力度。三是从长远看，可以考虑借鉴国外经验，在现有人社部门调解仲裁机构基础上，建立专门的劳动和社会保障法院，审理劳动和社会保障案件，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性，用司法程序保护当事人的合法权益。

5.完善社会保险执法监督体系，严格执法。一是明确授权。通过修改《社会保险法》，明确社保经办机构在征缴、稽核、审核等方面的行政执法权。二是建立与其他相关部门的合作机制。建议由国务院牵头各部门，建立《社会保险法》依法行政分工合作机制，明确银行、金融机构、法院、民政、工商、公安等部门在社会保险管理服务中的职责，由人社部与各部门分别联合制定协调方式、工作流程，以便整合社会资源，提高公共服务效率。三是加强行政执法与刑事司法的衔接，制定社保欺诈行刑衔接实施细则，明确人社部门、公安部门、检察院、法院在案件移交、受理、立案、起诉、判决过程中的职责以及案件移送和管辖程序，健全案件咨询制度，建立刑行衔接工作的信息共享平台。四是建立《社会保险法》执法监督检查工作机制。建议人社部门对地方和基层贯彻落实《社会保险法》情况进行监督检查；全国人大对各地各部门贯彻落实社会保险法情况进行执法检查，督促相关部门履责，对检查中发现的问题，建立追责制度，确保整改落实。（课题负责人：金维刚；其他成员单位：北京市人社局、黑龙江省人社厅、山西省人社厅、浙江省人社厅、四川省人社厅、广西人社厅、清华大学法学院；主报告执笔人：武玉宁）