对新常态下扶贫开发工作的探索和思考

张进明+赵魁+贾宏亮

张家口市位于河北省西北部，地处京、冀、晋、蒙四省市交界处，是河北省和北京周边贫困人口最集中的地区，全市有13个贫困县（区）。其中， 9个县被列入燕山-太行山特殊困难片区；3个县被列入河北省环首都扶贫开发攻坚示范县；1个县被列入省级扶贫开发重点县。全市共有贫困村1732个，贫困人口94.76万人。

“四山一原”（太行山、燕山、阴山、熊耳山和坝上高原）是张家口扶贫开发重点区域，这些地方资源匮乏、环境恶劣，是最难啃的“硬骨头”。在新常态下，如何创新机制破解脱贫之路，让贫困户早日实现稳定脱贫是当前的一个重大课题。带着这一问题，张家口市扶贫办组织相关人员到全省实现率先脱贫出列的崇礼县和其他县区进行了专题调研。

率先实现脱贫出列，崇礼县扶贫开发起实效

1987年以前的崇礼县交通不便，信息不畅，百姓思想保守。县境内海拔813米～2174米，总面积2334平方公里，山地面积1872平方公里。全县辖2镇8乡，211个行政村，406个自然村，总人口12.6万人，农业人口10.3万人，是一个典型的山区农业县。2014年底，全县识别出92个贫困村、3.27万贫困人口。

崇礼县把北京防风、防沙屏障、治沙源保水源作为一项政治任务，把制约发展的不利因素变为有利抓手，把生产生活的恶劣环境变为发展生态旅游建设的有效途径，举全县之力，打响了一场轰轰烈烈的消除贫困歼灭战。

部门配合，各司其职。崇礼县有“大棚菜”39200多亩，是全国最大的越夏彩椒生产基地。县委、县政府按照“人均一亩菜、户均一个棚”的发展思路，每年都要拿出400～500万元资金用于农民种植“大棚菜”，打井配电和贴息。交通、水利、农业、电力等部门各司其职，整合资金，确保了整合资金的及时到位。近年来，该县扶贫办投入财政扶贫资金3269万元，先后扶持93个重点村，4355户，发展大棚11729亩；投入财政贴息资金235万元，先后扶持78个村，2093户，发展贴息、租赁周围棚3987亩。如今，“大棚菜”已成为崇礼贫困农民稳定增收的渠道，突显了产业扶贫的效果。

崇礼县把“大棚菜”的发展作为各级帮扶单位的扶持主体。如国家知识产权局八年来帮扶崇礼上千万元，为发展“大棚菜”提供了强大的支持。经过坚持不懈的努力，由一个村几个棚到一个村几十个、几百个棚，由一个村自成一片到几个村连成一片，“大棚菜”的星火燎原之势形成了优势产业，增加了贫困人口收入，促进了区域经济发展。

典型引路、示范带动。贫困农民相信一句话：耳听为虚、眼见为实。只有让农民亲眼目睹成功的示范园，才能解放他们的思想，更新他们的观念。

下耗沁村人一直以种植莜麦、胡麻、土豆等传统作物为生，2001年该村被确定为第二批扶贫开发工作重点村后，县乡决定在下耗沁村先示范，动员村民种植大棚菜，每建一个大棚补助8000多元。但是当时只有两个人种了两个棚，由于不成规模，没有外商来收菜，只能自己把菜拉出去卖。即便这样，种植大棚菜的纯收入也比传统种植多了一倍。后来，在县乡扶持政策的引导和扶贫资金的支持下，大棚数量逐渐增加到2007年的257亩，户均一个半棚。村民李祥种了0.8亩大棚蔬菜收入1.3万元，是传统种植收入的50多倍，成功的示范让全体村民群情激奋。

持之以恒，常抓不懈。年年扶贫年年贫，是扶贫工作中最容易出现的现象，必须打破固定思维，找准症结，咬定青山不放松，发挥十年磨一剑的精神。

崇礼县采取三种形式发展扶贫“大棚”。在具备一定产业发展条件、适宜发展蔬菜“大棚”项目的扶贫开发重点村，给予蔬菜大棚每棚财政扶贫资金2000元，大棚建成并验收合格后，由县财政局按规定拨付资金，扶贫办负责建档。在基础设施落后的贫困村，由扶贫贴息支持的龙头企业将大棚租赁给贫困户，租赁双方签订产量按比例分成协议，龙头企业每棚给农民保底工资1000元，负责提供生产、生活条件，农户带上口粮就可租赁生产。此外，充分利用财政资金贴息、小额信用贷款支农，对发展大棚蔬菜种植的贫困户给予支持。由农村信用联社每棚发放小额信用贷款6000元，由财政扶贫资金贴息一年。

在此基础上，崇礼围绕大棚菜种植，每年组织开展农村科技培训，并邀请省农大专家教授到县到村现场培训指导。通过开展科技培训，重点培养了一批科技明白人和实用技术带头人，使他们充分发挥典型示范作用，有效地保证了蔬菜大棚的顺利发展。

围绕扶贫“蔬菜大棚”项目，崇礼县还按照“扶优、扶强、扶大”的原则，加大对龙头企业的扶持力度。经过几年扶持，崇礼县特种蔬菜开发有限公司等5家龙头企业逐步发展成为集新品种和新技术引进、试验、推广，农产品生产、加工、销售为一体的龙头企业，带动全县“大棚菜”逐步实现标准化生产、规模化发展、产业化经营。随着“大棚菜”规模的扩大，积极推行大棚膜下滴灌技术，极大地解放了劳动力，过去一个劳动力种两个棚，现在可种4～5个棚，收入得到成倍增长。同时增强了农民抵御自然灾害能力，实现了旱涝保收。

积沙成山、汇溪成河。崇礼县中直、省直、市直、县直近百个帮扶单位，来自社会各个层面，帮扶干部源自四面八方，发挥着至关重要的作用，突显了社会扶贫的效果。各级帮扶工作队在广泛征求村民和乡镇领导意见的基础上，制定切实可行的脱贫计划。

2007年，国家知识产权局帮扶狮子沟乡三号村，投入51万元建起了一座恒温库。出资46万元用于大棚建设，当年新增大棚120个，棚均增收5000元左右，为该村农民增加收入近60万元，有效推动了全村大棚发展；市高新区筹措60万元，为张家窑村新建了村委会、卫生室、浴室等用房10间200平米，完善了办公配套设施。修建了村健身广场1000平米，安装了健身器材和10盏太阳能路灯；市检察院为高家营镇营盘地村，配齐了办公设施和“农家书屋”所需的桌椅书柜，为村里建了公厕，解决了村民如厕难问题。

因地制宜，尊重客观。崇礼县素有“八山一水一分田”之称，最高海拔和最低海拔落差1300多米，有很多地方缺乏水浇地，不适应发展蔬菜，面对这种情况，县里因地制宜，重点发展了其它产业。

一是抓养殖促增收。积极引导贫困农民发展柴鸡、奶牛等特色种养殖业，全县已发展柴鸡100万只，存栏奶牛1.2万多头，有效增加了农民的生产性收入。

二是兴旅游促增收。依托良好的生态资源和独特的冰雪资源优势，大力发展滑雪旅游和夏季避暑旅游产业，年接待游客超过百万人次，实现旅游综合收入7亿多元，带动1万多人从事旅游服务行业，发展农家旅馆100多家，农家特色餐馆100多家，最低年收入2万多元，实现了旅游产业与群众增收的互促双赢。

三是输劳务促增收。紧紧依托近邻京津的区位优势，在北京成立了流动党委，有计划、有组织地在京、津、石等地建立了5个劳务输出站，每年输出农村剩余劳动力2万多人，其中长期外出务工人员1.6万人，实现劳务收入2.5亿元，劳务收入占全县农民人均纯收入的30%。

精准找出牵制全市脱贫致富的“牛鼻子”

发现问题是走向成功的一半，只有准确找出病根，对症下药，对症施策，才是实现目标的关键所在。制约张家口市脱贫致富的原因有以下几个方面：

一是扶贫开发难度大。全省有22个特困片区县，张家口市就有9个，占全省特困片区县的40.9%；40个扶贫开发重点县（区），张家口市有11个，占全省的27.5%。2013年底，全市13个片区县、重点县有贫困人口94.76万人，占全省贫困人口的18.5%，其中扶贫对象54.08万人，占全省的14.27%，贫困村1723个，占全省贫困村的23.6%。剩下没有脱贫的都是生产生活基础设施落后、自然条件相对较差的边远乡村，贫困人口自身素质相对偏低，居住分散，所以这部分人是扶贫开发工作面临的重点和难点。

二是基础设施太薄弱。贫困村受自然因素、传统观念的制约，特别是发展生产的基础设施，相比来说条件更差。由于严重缺水，不能发展种植业，以前规划配套的水利设施，由于水位下降，早已不能使用，目前还只是靠天吃饭的传统大田农业。发展养殖业，也由于生态发展需要，大力实施禁牧政策，圈养成本增高。同时受市场影响，一旦养殖收益降低，就会使刚刚扶持起来的产业再度凋零，进一步加大了发展生产的难度。

三是支柱产业尚未形成。贫困村之所以贫困，主要是没有支柱产业，存在产业形成困难、产业发展困难的问题，农副产品价格受市场影响大，而贫困群众积累薄、抵御和承受市场风险的能力低。就养猪而言，由于近两年猪肉价格连续下跌，导致养殖户亏损，严重打击了养殖户靠养猪产业脱贫致富的信心；前两年在双大集团的带动下，全市5个县实施了订单养鸡，然而受双大集团经营下滑的影响，已建好的标准化养鸡舍有不少闲置停止。

四是资金瓶颈仍突出。建设资金严重不足是困扰各重点县的普遍问题。特别是基础设施建设、中心村改造等重点工作，任务重、难度大、投资多，地方财力难以支撑，扶贫产业融资难和贷款难等问题仍是制约发展的重要瓶颈。从专项扶贫角度来说，以去年张家口市省级以上到位财政专项扶贫资金25390万元计算，按照扶贫到户政策要求，用来扶持94.76万贫困人口，年人均扶持267.9元，如果做到人人受益，势必会造成扶贫项目小而全、小而杂，就会使有限的资金“撒了胡椒面”。

五是返贫问题频发生。由于贫困村自然条件恶劣，生态环境脆弱，农民承受能力低，一旦遇到重大疾病、自然灾害等情况，返贫的现象非常普遍。如2014年，蔚县受大风降温影响，处于幼果期的杏扁和刚栽植的烟叶遭受严重低温冷冻灾害，使96140人受灾，造成直接经济损失42956万元；8月受严重干旱影响，仅环首都三县就有434329人受灾，造成三县农民直接经济损失达15913万元，不仅给贫困群众脱贫造成困难，而且造成相当一部分农户返贫。近年来，虽然每年有一部分人口脱贫，却很不稳定，因灾致贫以及因病因学返贫的问题还比较突出。

紧跟国家战略布局，积极探索扶贫新模式

2012年，习近平总书记视察河北省扶贫开发工作时，特别强调将张承地区定位为京津冀“水源涵养”功能区，同步解决京津周边贫困问题，使张家口扶贫攻坚上升为国家战略。近年来，张家口市坚持开发式扶贫方针，以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，按照市委强力推进奥运、园区、生态、县域“四型经济”发展的总体部署，围绕打造“一轴两带四线”的扶贫攻坚主体格局，大力实施“1356”扶贫战略，积极探索出了一条“多元投资、现代管理、科学分配，发展特色产业，带动村民实现共同富裕”的新路子。

2014年，全市19.35万农村贫困人口实现稳定脱贫。在崇礼县的示范引领下，其他各县扶贫开发工作机制百花齐放。

赤城县“五位一体”扶贫模式。该县打破原有一家一户的惯性模式，通过股份制经营把政府的政策资源、银行的金融资源、龙头企业的技术和市场资源、合作社的组织资源、农户的土地资源有效整合，着力打造了“政府+龙头企业+专业金融+合作社+农户”五位一体的扶贫模式。

阳原县小关村“股份共富”模式。积极探索“村集体资产入股、五保户免费入股、贫困户低价入股、创业户增加入股”的股份制专业合作共富模式，通过对五保户、贫困户进行入股补贴，变传统的“钱物”扶贫为“股份”扶贫，形成了“集体统筹、大户带动、能人帮忙”的长效扶贫机制，真正实现了由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。

张北县“园区带动”模式。按照“抓扶贫必须抓产业，抓产业必须抓产业化”的思路，积极探索农业现代化转型，以市场思维和市场机制推进扶贫开发，大力发展"龙头企业+合作社+基地+农户产业化"经营模式，积极打造国家级现代农业综合开发示范区，为扶贫攻坚发挥了巨大的促进作用。

这些成功的扶贫模式，极大地促进了贫困地区的发展，使贫困群众的生产生活条件得到有效改善，产业发展得到有力提升，群众收入得到稳步增长。近两年来，全市减少贫困人口54.35万人，扶贫对象年人均纯收入增长670元，由2012年的2511元增长到3181元，涨幅达到26.68%。通过崇礼县率先脱贫成功经验，纵观张家口市扶贫开发工作，必须在新的历史条件下做足扶贫功课，选准突破口，以跳出扶贫抓扶贫的理念，不断创新扶贫模式，打好扶贫攻坚战，有的放矢动真功、下苦功，力争与全国同步实现小康社会。