对乡镇债务问题的探讨及对策

李丽

【摘要】乡镇政府债务问题既是一个经济问题，又是关系基层政权运行和稳定的政治问题。受多种因素制约，目前乡镇政府债务问题多年积攒，总额巨大、偿还困难越来越大，严重影响了政府形象，制约了基层政权的正常运行和农村经济的发展。如何祛除这个痼疾，使乡镇政府甩掉包袱、轻装上阵，全力投入经济社会发展和富民增收工作，是各级政府必须面对和思考的重要课题。笔者坚持问题导向，认真分析问题及成因，提出了合理化对策，以期有所借鉴。

【关键词】乡镇债务;特征危害;原因剖析;对策

一、乡镇债务问题的主要特征及危害 乡镇债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大，成为乡镇经济发展、基层组织正常运转的严重制约。概括起来，主要有四个方面：

一是债务数额庞大，负债的乡镇多。有关资料显示，日前我国乡镇负债面达70%以上，债务总额保守估计在2000亿元以上。有的乡镇甚至资不抵债，运转困难重重，处在崩溃的边缘，影响了正常运转，增加了整个财政的的风险。

二是债务资金来源复杂，用途多种多样。有向金融机构贷款、融资平台借款形成的债务，有向单位职工和企业借款形成的债务，有因为前些年镇办企业亏损形成的债务，渠道非常多;贷款有的用于道路、水利等项日建设，有的用于扶持产业和企业发展，有的用作了政绩工程、亮点工程，去向多种多样。这些债务问题，极大地加重了农民群众和企业的负担。

三是债务基本没有公开，透明度差。在举债环节缺乏征求意见，对成本效益不认真分析，全凭主观意志，超越了财政承受能力;在资金使用和偿还环节缺乏有效监督，容易造成举债人调整后，接任者不清楚、也不认账、不愿偿还，而且往往为了发展又举债，久而久之造成旧债未还又添新债，陷入恶性循环。同时，由于透明度差，极易引发腐败等问题。

四是制约了乡镇职能发挥，负面影响大。由于乡镇债务问题形成渠道多、跨度时间长、数额大、原因复杂，很多乡镇难以偿还，到期只能拖着，债务违约率高，一方面影响了乡镇政府诚信形象和权威，不利于乡镇发挥职能;另一方面，南于一些债务不能偿还，也损害了债权方的利益，一些工程拿不到资金，农民工工资问题得不到保障，极容易引发社会矛盾，影响社会稳定。

二、乡镇债务形成的主要原因

乡镇政府债务的形成，有政策上的因素，有体制上的因素，还有人为的因素。具体有三个方面：

一是基础设施建设负债较多。受经济发展水平制约，乡镇普遍财力薄弱，支付能力有限，多数是吃饭财政，但在道路、农田水利、学校等基础设施建设上群众有要求，不投入不行，这方面的欠帐象“滚雪球”一样越来越大。特别是争取的上级项目，都要求当地乡镇按一定比例配套资金，项日争取得越多，配套资金也越多，造成的债务就越多，有的乡镇甚至不再去争取项日，十事创业积极性受到损害。

二是超越财力兴办事业。为了应对上级考核，乡镇不得不开展“亮点工程”、“形象工程”和各种配套项日的达标升级活动，寅吃卯粮，加重了债务负担。这些项目大多为公益性项日，农户受益不均，债务偿还责任无法落实到农户，最终由乡镇政府承担。

三是转移支付制度不完善。财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制不足而建立的一项制度，日的就是促进地区间基本公共服务和基础设施建设均等化，但由于日前财政转移支付制度还不完善，使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入少且不稳定，很多专项支出缺乏依据和制度约束，随意性大，往往谁争取的力度大就得到的多，一定程度上造成偏远落后的乡镇得到的专款少，经济发达的乡镇得到的款多，平衡作用缺失。

三、乡镇债务化解的对策与建议

在当前全面深化改革的新形势下，做好乡镇债务化解工作，既是农村发展的内在要求，也是改革重点内容，必须上下齐心协力，采取切实可行的措施，强力攻坚解决。

1.抓紧开展乡镇债务问题调查摸底、锁定债务。以县为单位，成立专门的领导机构和工作班子，明确清理的日标、标准、时间步骤等要求，本着全覆盖、不留死角的原则，抓紧组织对辖区内乡镇各类债务问题进行全面调查摸底，摸清数量、来源等详细底子，并逐个建立档次，把现有债务锁定住，为上级出台政策、制定化解方案提供借鉴和参考，同时为下一步化解打好基础。

2.上下联动、分类处置。清理乡镇债务问题，在乡镇经济发展水平低的情况看，光靠乡镇很难完成，必须上下联动，齐心协力去解决。建议在托清底子的基础上，制定分类处置的方案。一方面，将债务化解列入对乡镇乃至县区综合考核的内容，加大考核分值，严格兑现奖惩，强化乡镇一级“增收是政绩、化债也是政绩”的主体责任，千方百计做好债务化解工作;另一方面，充分听取乡镇、县级等基层的意见，研究出台支持政策，特别是对经济发展非常滞后的革命老区、偏远地区，建议上级本着治标化解眼前债务、治本增强发展能力的原则，在政策和资金上加大倾斜力度。

3.完善规范乡镇债务管理制度机制。一是建立偿债准备金制度和政府债务风险预警体系，对政府债务的规模、结构和安全性定期进行动态评估和监控，减少债务给政府运转带来的风险。二是对乡镇争取实施的农田水利、道路交通等公益性项日，减少直至免除项日配套投入，避免乡镇为了完成上级要求不惜借债，减轻乡镇财政负担。三是进一步完善乡财县管等制度，加强乡镇财政规范化管理，强化对财务运行特别是举债问题的监管，加大对乡镇基层的监管力度，严格控制政府新增债务发生，形成长效机制。endprint