寻觅油气改革突破口和试验田

□ 文/张抗

寻觅油气改革突破口和试验田

□ 文/张抗

莫北/图

作为中国能源和经济体制改革的重要组成部分，油气体制改革目前呈现蓄势待发之势。

油气生产不能满足经济发展和能源结构优化需求，油气管理体制与深化改革形势难以互容，国有油企大而不强，效率、资本回报率较低，以及管理体制缺陷成为人们诟病的焦点。人们议论纷纷：油气体制改革卡在哪里？突破口在何处？怎样才能走上一条较为顺畅的改革之路。

9月13日，我国国企改革总体框架文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式对外公布，再提“混合所有制改革”问题。混合所有制的目的是建立市场化的经营管理体制，但混合所有制改革的要点不止于“混合”本身，而是要通过它实现国有企业资本多元化、管理体制现代化，使之更适合于市场化运作。目前这方面工作只是试探性的第一步，还要做更多更深入的工作才能达到深化改革的要求。

进一步地说，混合所有制改革虽然涵盖油气企业，但还未能反映出油气体制改革的特殊性。在此之外，还必须深入探讨油气工业体制所拥有的深层次问题。

改革关键点在于矿权资源

油气行业上游企业存在的前提是取得有法律保障的勘探开发区块。在与此有关的法规条例颁布初期，我国只有少数几家单位（后来演变成现在的“三桶半油”）进行油气勘探开发，因而它们顺理成章地获得区块申请资格。此后几十年，人们一直拘泥于这种对当时资质的认定，以致有人认为这就是上游行政垄断的法律依据，促成“三桶半油”垄断油气矿权的局面。目前国务院已把矿权管理交给国土资源部负责，后者可以在国务院授权下对准入资质做出符合市场规律的机制改革。在深化改革中，上海自贸试验区经验已逐步成为全国上下的共识，只要没列入负面清单便可以获得矿权许可。在上游区块获得上，经注册登记的合法油气企业，都应该有平等区块申请资格。区块的获得要通过公开公正招标程序，谁的勘探开发方案最能促进储产量增长，谁就能中标，这就是由市场决定资源配置。

按照我国相关法律法规，获得勘探开发区块的企业要在规定年限内完成相应工作量，未能完成的必须逐步缩小直至完全退出已占有的区块。换言之，企业不能占有大面积区块而不去勘探开发。但近30年来，这些规定并没有真正落实，占有区块的企业没有按时报告工作，区块管理部门也没有按期检查区块投入的工作量，没能使过期或投入工作量不足的区块及时退出。这就致使大量已探明储量，长期被空置而不能变成产能。

还有一个情况需要注意，当初制定相关法规时所规定的区块最低投资量和实物工作量现在看来偏低，应该依据国际标准调整最低投入指标。只要是调整了最低投入量指标，短期内就会释放大量区块空间供市场公开招标，这也是检验矿权改革成功与否最关键的部分。

在矿权信息资源方面，全球主要国家都有要求在保护商业秘密基础上，按工作阶段上交地质和开发资料。这些资料由专门部门进行管理，属于国家基础性、公益性信息资源。从事涉及该地该项资源勘探开发的企业和相关研究者，可以按照规定向管理部门申请获得这些资料资源，这有益于加快勘探开发进程。我国类似规定在油气资源管理中执行得非常不到位。因为对地质资料上交、保管、获得的有关规章不够完善、缺乏可操作性，资源拥有者长期未上交相关资料，致使新进入油气领域的企业无法迅速开展工作，浪费大量资金，延缓了勘探进程。

改革突破口可考虑川渝两地

油气体制改革是对能源革命全局有重大影响的系统工程，既需要有高屋建瓴的顶层设计，也需要有逐步完善的实施细则。在分步实施中，首先选点进行试验是许多专题性研究的共性认识，而川渝“页岩气勘探开发示范区”恰恰提供了这样的机会。以页岩气为代表的非常规油气发展快、潜力大，而非常规油气和常规油气的差别主要在技术上，从管理体制上看基本是一致的，故以此为整个油气体制改革突破口非常合适。

页岩油气在川渝两地最为富集，拥有致密（砂岩）油气、常规油气，以及发达的油气中、下游产业链。在此进行深化改革综合性试验区，可以影响全产业链。川渝两地共处于油气地质上的四川盆地及周缘，在类型上常规与非常规油气都有，在赋存层位上海相、陆相和海陆交互相都有，在产层地质时代上晚元古代、古生代、中生代都有。在这样复杂的多种油气类型上取得进展，对进一步研究、勘探开发我国的非常规油气可起到典型的引路作用。

需要强调的是，因为常规与非常规油气可以共生于一个地区、一个区块，甚至同一层位不同埋深处，所以常规与非常规界限可能是过渡的，从矿种上把它们的勘探开发完全分割是不恰当的。更进一步地说，油气与其他沉积矿产也有类似关系，尤以盐类、煤炭、铝土矿和地浸砂岩型铀矿最为明显。资源的综合勘探、综合开发、综合利用是合乎资源赋存客观规律的，也有利于提高经济效率的。

我国已陆续出台不少法规，鼓励从勘探开发入手的资源综合利用，但一直没能真正落实。因此，应该从综合试验区入手，大力倡导不同类型的油气资源乃至不同种类地下资源的综合勘探与开发。

目前，油气作为特殊矿种由国家实行一级管理，在实践中已暴露出许多弊端。在政府机关编制严格限定的情况下，要求中央部门管理监督大量区块准入和退出转让是不现实的。改革中可以借鉴美国经验，试行中央和地方多级管理模式：矿权上一级登记、监管上分级实施。当然这就要涉及责、权、利的划分，如何既统一管理又调动各方面的积极因素；如何既要照顾到各地差别又防止地方分割和排他性保护，都需要通过实践逐步找到解决的办法。

（作者是中国能源研究会常务理事）