地方开发框架下的日本农村城镇化建设

摘 要：日本在推行农村城镇化和城乡统筹时，首先进行科学的规划，在全国综合开发计划的框架内制定地方开发计划，大规模进行财政投资，建立和完善立法体系。在此基础上，扶持农业、扩大农村基础设施建设、发展农村工业、推进农村职业和高等教育进行广域行政等，通过这些重要措施来推进农村城镇化建设。

关键词：地方开发计划；日本城镇化；法律；政策

1 战后日本的地方开发计划

从战后60年代开始到现在，日本政府制定并实施了五次全国性的地方开发计划，这些综合开发计划的基本目标是“缩小城乡间差距”和“实现国土的均衡开发”。因此，日本的地方开发计划肩负着实现农村城镇化和城乡一体化的两大重任。经过不断地探索和实践，日本的地方开发计划形成了一个完整的体系。

（1）全国综合开发计划。从1962年开始至今，政府共制定了5次全国综合开发计划，以综合开发利用国土资源，在此基础上进行地方的开发与振兴。（2）经济计划。战后五十年代中期以来，政府制定了十多次地方开发的经济计划，如《公共投资基本计划》、《社会资本整备长期计划》等，以公共财政和吸收社会资本为主要筹资方式，为农村建设和地方开发发挥了关键性作用。（3）国土利用计划。为了合理的利用土地，从1960 年以来，日本政府共制订了三个国土利用计划，即《工业布局计划》、《全国计划》和《土地利用基本计划》。（4）农业结构改善事业计划。战后六十年代到现在为止，政府总共实行了三次农业结构改善事业计划，以提高农业生产率，发展农村工业，进行现代农村建设。（5）过疏地方开发计划。如北海道综合开发计划、东北开发促进计划等，以全局的眼光进行地方开发和建设。（6）特定地区开发计划。一些因特殊原因而落后的地区，如过疏地区 、半岛地区、山区、渔村、海岛、豪雪地区、特殊土壤地区等经政府批准指定为特定开发地区后，都制订了相应的开发计划或振兴计划。[1]

2 日本农村城镇化建设的基本措施

战后日本国土综合开发的基本目标是“缩小城乡间差距”和“实现国土的均衡开发”，实现目标的基本手法是将集中在旧工业基地和城市地区的的工业分散到地方，特别是分散到欠发达地区。[2]在不同时期，政府根据具体形势和发展状况，在全局框架内进行了有层次性、延续性和针对性的城乡一体化建设。总的来说，如圖1所示，日本在推行农村城镇化和城乡统筹时，首先进行科学的规划，在全国综合开发计划的框架内制定地方开发计划，大规模进行财政投资，建立和完善立法体系。在此基础上，扶持农业、扩大农村基础设施建设、发展农村工业、推进农村职业和高等教育，进行收入再分配、建立和完善农村社保等，通过这些重要措施来推进城乡一体化建设。

（一）农村振兴的规划和法律体系建设

战后初期，为了解决农村落后的问题，日本政府制定了完备的地方开发计划体系，实施了农业结构改善事业计划。战后六十年代初，在农村地区实行了第一次农业结构改善事业计划，以提高农业生产率，缩小农业与其他产业之间的比较生产率差距，实现农户与非农户的经济地位平等化。1969年，第二次农业结构改善事业计划开始启动。

在科学规划的基础上，政府通过立法建设，运用法律手段促进城乡协调发展。为了振兴农村，政府出台了《向农村地区引入工业促进法》、《落后地区工业开发促进法》、《新事业创新促进法》和《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等法规和政策。这些政策法规的制定和实施，为农村工业发展和城镇建设发挥了重要的引导和保障作用。

（二）补助金农政和财政投融资

为了振兴农村工农业，实现城乡居民收入均等化，推动农村工业化和城镇化，政府在大力投资来帮助农村发展。政府在农村的投资主要采取公共投资的形式，即补助金农政。补助金农政包括两个部分内容，一是无偿的财政性投入，二是有偿的政策性融资。补助金农政政策的实施，解决了农业发展资金不足的问题，也在农村基础设施建设中发挥了重要作用。另外，政府投入巨资加大农村基础设施尤其是农田水利设施建设，从而为农业经营者创造良好的投资环境。

除政府财政投资外，财政投融资也是一个很重要的调集资金的渠道。在财政预算之外，日本政府把政府金融机构吸收的存款和其他民间资金集中起来，作为财政性资金使用，主要是用于支持基础设施建设和基础产业的发展。

（三）农村工业化政策

战后初期，为了解决农村和落后地区过疏化和城乡差距不断拉大的问题，政府积极推进向农村和落后地区扩散工业，实施工业兴农和地方产业振兴事业。20世纪六十年代初，政府实施了工业分散化计划，通过政府补贴和政策性融资手段推动工业企业由工业过密地区向农村转移。农村工业的发展， 具体可分为两种模式：一是发展、壮大农村副业、农产品加工、农具制造等传统产业；二是通过招商引资的办法创办新的农村工业。[3]城市工业进入农村地区，农村劳动力便有条件从事工业劳动。他们农忙时耕作，农闲时做工，有些家庭的过剩劳动力便不再向外转移，而是就地就业。这样，农村便形成大规模的兼业队伍，农户数也不断减少。政府的这些工业分散化政策，对开发落后地区和缩小地方和城乡差距发挥了积极作用。

（四）国民收入再分配和金融信贷优惠政策

战后初期，因初次社会财富分配不公而致贫富分化和城乡差距拉大，农村和偏远落后地区因过疏化而萎缩。在解决这些问题上，财政和税收制度发挥了国民收入的再分配和促进社会平衡发展与公平的作用。日本现行的财政税收制度有着再分配机能。比如，累进税制度和社会保障制度对高收入者和低收入者之间进行收入调节，地方交付税、国库支出会等制度对富县和穷县之间起调节作用。[4]在融资方面，为了推进落后地区的开发，政府设立了专门的地区开发金融机构，如北海道开发公库、日本开发银行等。另外，一些中小企业金融公库和国民金融公库也提供地区开发贷款。政府税收制度和财政倾斜对落后地区提高收入和地区开发起了重要的调节和促进作用。

（五）农村社会保障体系的建立和完善。

战后初期，因“高发展、低福利”而造成的城乡两级分化出现，农村人口的生活、医疗、健康状况不断恶化。为了应对这些问题，日本政府在六十年代初开始进行农村社会保障立法，进行资金投资，建立了农民社会保障制度体系。农村社会保障制度主要包括三方面内容。一是建立和完善城乡统筹的养老和医疗制度。二是在政策、资金上向农业倾斜，实施农业保护政策。三是创设农业人养老金制度，保障农村老年人的养老和就医等问题，政府的财政补贴占农民年金计划基金的2/ 3以上。政府财政补贴在建立农村社会保障制度中发挥了主导性作用，为日本实现国民皆保险，老人皆年金（退休金）体制和社会收入再分配，缩小城乡差距提供了制度和物质保证。此外，为配合鼓励“返农”或称“稳农”的新农业政策，2001年修改了农业人养老金制度，不仅向全体农业从业人员开放了加入的门户，而且把养老金分成了自我积存养老金和作为对认证农业人的政策援助养老金两种。[5]

（六）农村职业教育。

从20世纪80年代中期，日本逐步建立了完备的职业教育体系。日本的地方和农村地区不光设有农业者大学，还有农村职业教育。日本的农村職业教育，主要包括义务教育和职业高中教育、高等专门学校三类。日本的初中教育同中国一样属于义务教育，但学校会“进行基本的职业技术知识和技能方面的教育，设有家政科和技术科。”[6]对于那些完成义务教育就进入社会工作的学生来说，是很重要的职业教育环节。职业高中是日本职业教育的重要组成部分，一般会设农业、商业、工业、水产、家政、看护六大专业领域。在实践中，职高形成了办学主体多元化、专业设置综合化、职业资格准入制度完备化等特色化的办学模式。高等专门学校（简称高专）以适应企业对培养中级技术人才的要求，传授较深的专门科技知识和技艺，培养职业上所必需的工作能力为目的。学生毕业后，可以取得行业证书和参加资格考试。农村职业教育为农村工业企业输送了足够的合格劳动者，由于这些劳动者一般来说都是本地村民，所以也维持了农村地区的稳定，对防止农村过疏化起了很大作用。

参考文献

[1]刘昌黎.日本落后地区的开发及其经验[J].东北亚论坛，2001，（2）：52-56.

[2]张季风.日本国土综合开发论[M].世界知识出版社，2004：25.

[3]杨海水.日本怎样推进农村城市化[J].乡镇论坛，2008，（1）：31-32.

[4]凌星光.战后日本城乡、地区差距的缩小和地区开发计划[J].现代日本经济，1983， （5）：6-11.

[5]肖绮芳、张换兆.日本城市化、农地制度与农民社会保障制度关联分析[J].亚太经济，2008，（3）：64-68.

[6]许瑞泉、徐义圣.日本职业教育概述[J].西北职教，2006，（7）：13、34.

作者简介

陈玉平（1985-），男，甘肃陇南人，硕士，安康学院日语专业教师。研究方向：日源流行语、中日文学比较、日本问题研究等。