大数据时代的政府信息公开：机遇、挑战与对策

侯智欣

摘 要：大数据催生了数据民主，大数据时代的到来改变了政府信息公开的广度、深度和速度，并为打破信息孤岛、实现信息公开的全民参与带来了机遇。与此同时，将大数据技术应用于我国政府信息公开面临着隐私保护与信息公开、数据保密与信息公开、技术落后与可行性、技术发展与理念滞后四大矛盾，遏制了信息公开的趋势。为此，我国要加强技术开发，建设统一的信息数据平台、构建完善的信息公开运行机制、厘清保密内容加强安全监测、加强顶层推动与组织建设，才能有力促进大数据时代政府信息公开的逐步完善。

关键词：大数据；政府；信息公开

随着大数据时代的到来，各个领域无时无刻不在产生着相互关联的、有价值的数据信息。数据越来越成为各行各业的财富和价值，堪称“未来的石油”。政府掌握着统计、预算、就业、治安、空气质量等数据信息，成为数据和信息的主要拥有者。我国政府在2007年颁布了《政府信息公开条例》，各级政府都按照相关要求通过政府网站、新闻发言人、行政服务中心等渠道进行了相应的政务公开，力图建设成为“阳光政府”。然而，政府信息公开在实行的过程中存在着诸多问题：一些地方政府歪曲事实，统一口径，政府信息公开的真实性大打折扣；政府网站信息公开的质量不高，成为“睡网”；网站申请公开栏目递减，且栏目设置不能提交申请，阻碍了公民有效获取政府信息。[1]

“政府信息公开像是一口大钟，要有人去撞它才会响。”美国总统奥巴马曾指出，“大数据最核心的理念就是要建设开放的政府”。大数据像一股汹涌而来的浪潮推动着政府从垄断和保密的惯性思维中解脱出来，为政府转变传统的信息封锁理念，积极探索信息公开的新途径，打造更加阳光透明的政府带来了新的机遇。

1 机遇：三大优势，破解阳光管理难题

（一）催生数据民主，实现全民参与的信息公开

大数据时代，虽然信息公开的主体是政府，但公众和组织都是数据和信息的产生者和传播者。在政府信息公开平台上，每个公民都可以得到其他公众和组织的信息申请和需求，各种类型的数据信息都可以通过大数据平台分享和传播，公民可以搜集可能与自己相关的信息并由平台进行技术处理分析，进而得到有价值的信息。在公开平台上，凡是不被保密的信息，都可以受到公众的监督，随时被提取和处理。此外，各类信息还可以被再开发再利用，创造数据信息的新价值，并实时分享。

（二）依托数据技术，实现“广深速”的信息公开

大數据的迅猛发展可以产生政府信息的“乘数效应”，为促进政府信息的流动产生催化剂的作用。随着政府数据开放运动在全球范围内的展开，大数据将改变政府信息的公开的广度、深度和速度。[2]首先，大数据可以搜集到各行各业的信息，便于政府获取各种信息并进行分析和处理，从而扩宽了信息公开的广度，有利于实现公民的知情权；其次，大数据不仅可以分析结构化信息，还可以对诸如图表、语音、视频等非结构化信息进行分析和相关性的处理，挖掘出有价值的信息，加大了政府信息公开的深度；第三，大数据遵循“一秒定律”，可以在极短的时间里进行数据分析并产生处理结果，畅通了政府与社会公众的信息交流，加快了政府信息公开的速度。

（三）打破信息孤岛，实现“流动整合”的信息公开

由于行政分割等原因，部门都将其内部信息当作“传家宝”，这种“信息孤岛”现象严重阻碍了政府信息公开的步伐。大数据则为打破政府“信息孤岛”现象提供了机遇。首先，大数据的多级网络可以进行数据搜集和积累，政府信息在不知不觉中“流动”起来；其次，大数据的包容性理念和数据获取存储技术可以打破政府各部门间的边界，通过跨系统、跨平台、跨数据结构的数据共享平台使政府内部纵向、横向部门得以流畅协同。这提升了政府整合信息的能力，实现整合式的信息公开。

2 挑战：四大矛盾，遏制信息公开趋势

（一）公民隐私保护与信息公开的矛盾

大数据的一个主要特点就是可以将不同领域、网络、数据库的信息进行数据化，加以分析处理进而获得有价值的信息。为了保证信息公开的广度，开放数据和信息是大数据应用于政府信息开放的必然要求，这就不可避免地涉及到公民隐私权的侵犯。“在大数据时代，想屏蔽外部数据商挖掘个人信息是不可能的。”[3]然而，政府掌握的各种数据很难界定哪些是侵犯隐私的，哪些是可以公开的，政府不可避免地公开所有的数据信息供社会组织和公民处理分析和利用。数据公开的“公共性”和公众隐私的“个人性”的矛盾将难以化解，对公民的隐私形成了威胁。

（二）数据保密与信息公开的矛盾

大数据时代政府信息公开要求政府数据的广泛开放，数据开放才能激发社会对数据价值的挖掘、开发利用，进而在满足公民知情权的情况下将之应用到更加广泛的领域，促进产业发展。我国《政府信息公开条例》中规定，凡是没有明确规定应该公开的内容，都被列为保密的范围内。而大数据时代对政府信息公开提出了更高的要求，“凡是不应该保密的内容都应公开”，[4]传统的对数据保密的规定与公众对政府数据开放的需求造成的矛盾是成功将大数据引入政府信息公开系统的关键问题。

（三）技术落后与信息公开可行性的矛盾

大数据技术虽然处于蓬勃发展的状态，但大数据应用于政府信息公开的可行性还有很长一段路要走。首先，政府信息公开需要建立起全国统一的数据库和覆盖各领域的一体化综合信息服务平台，这些都需要强大的配套技术和电子系统做支撑；其次，大数据价值密度低的特点使得政府信息公开时必须依靠成熟的数据挖掘技术将数据转化为有用的信息，这些又都需要成熟的数据挖掘技术和安全保密技术做支撑。

（四）技术发展与信息公开理念滞后的矛盾

目前，大数据已经在各个领域中展现出了巨大的发展潜力，然而，技术的发展容易产生“文化滞后”现象。[5] 随着大数据技术的应用，政府信息公开将是全民参与的外部公开、政府部门的主动公开和信息数据“流动整合”的公开。然而，政府信息公开大部分是依申请公开；拒绝公开的答复多为保密信息等；政府信息公开工作中仍然存在着部门割据思维。[6]政府部门信息公开的理念并没有随着技术的发展改变。归结来看，在大数据技术发展的基础上，以主动公开、信息共享、协作等为基本原则的数据信息公开理念的转变和将成为制约政府信息公开效果的关键。

3 大数据时代政府信息公开的对策

面对大数据时代信息技术发展给政府信息公开带来的机遇和挑战，我们应该积极利用机遇，迎接挑战，解决当前大数据应用于政府信息公开的几个主要的矛盾，探索将大数据应用于政府信息公开并使之发展的对策。结合机遇与挑战，当前应该着重解决好以下几个问题：（1）大数据技术的开发和应用；（2）应用技术打破信息孤岛；（3）从法律层面明确隐私与保密的范围，并用技术予以安全保障；（4）政府部门管理理念的更新。本文将从以下几个维度对大数据时代我国政府信息公开的完善提出对策。

（一）技术维度

1.加强关键技术和基础设备的研发

大数据应用于政府信息公开在很大程度上是一项“技术活”，当前需要着力加强基础设备的研发并攻克一些关键技术。首先，大数据时代政府信息公开的推进，需要物联网、云计算与大数据三项技术的协作。具体来说需要大数据处理技术、大数据分析挖掘技术、大数据融合技术、大数据清理、转换等的预处理技术、新型的非结构化数据智能分析技术等。其次，技术研发时可以鼓励社会多方资源的参与和投入，鼓励相关企业、高校和科研机构对大数据关键技术的开发，促进全社会共同参与技术和设备研发，加快技术发展和进步。

2.搭建全国统一的大数据平台

为满足大数据时代各领域对全面信息和数据的需求，必须搭建全国统一的大数据平台，为政府和社会公众获取、利用数据提供便捷的渠道。首先，应健全相关数据库，整合政务资源。通过对数据库内数据资源的整合，进行数据的二次利用；[7]其次，将政府部门数据分享的状态转变为“部门—大数据平台—部门”的模式，产生的数据都要经过大数据平台的识别、分类和处理之后存储，使各类数据标准一致；[8]再次，各行各业都要建立相应的分数据平台，通过识别和分类进行数据存储，逐渐将大数据存储箱在统一的平台集中，形成全国统一的云平台，扩展政府信息公开的广度和深度。

（二）运行维度

1.建立全社会协同信息采集机制

大数据平台的运行以大量的基础数据为基础，数据是一切重要信息公开的前提，必须建立全社会的协同信息采集机制。在大数据时代，人人都是信息公开的主体，人人都可以分享信息，经数据库处理得出其他公众想要的有用信息。政府必须引导个人、企业、科研机构和其他社会组织主动采集并开放数据，建立相关的主题数据库，完善基础主题数据库的构建和数据收集，为大数据统一数据库和政府信息公开提供丰富的“原料”。

2. 搭建信息开放共享平台，进行标准化建设

首先，政府应建立统一的数据开放平台，并开发面向公众的数据分析和处理技术，设置面向公众的信息开放分享平台，满足公众知情权并为公众成为信息开放的主体的实现提供渠道；其次，要进行相应的数据库标准化建设，将政府部门的数据开放和分享平台的检索、分类、存储、分享、分析处理等方面设定统一的标准，统一的数据口径、发布格式、质量标准和相关原则，推动政府部门间的信息资源共享的实现。

（三）组织维度

1.顶层推动，加强统筹工作

“信息孤岛”现象只有从国家层面进行强力而全面的顶层推动才能被打破，必须加强纵向的管理和横向的交流配合。在纵向上，建立中央与其他部委平级的国家信息化部門，总揽大数据技术开发、组织协调、数据标准的制定、相关制度和标准的规划，协调各级各部门的政务数据信息公开平台建设等。设立相应的省级分管机构和市县基层管理机构，负责数据信息公开战略的协同推进，强化相关的监管监测，以逐步完善相应政策。在横向上，进行水平的整合，建立跨部门跨地区跨行业的政府信息资源共享和协同机制，统筹本区域部门的工作。

2.更新理念，改变惯性思维

目前政府信息公开主要为被动状态，政府部门对重要信息公开有排斥心理，是“阳光的恐惧者”，大数据时代完善政府信息公开，政府部门必须更新理念。首先，树立数据民主的理念。政府部门不再是政府信息的唯一掌控者，公众、企业、社会组织同样可以地产生并分析数据，政府只是信息公开过程的纽带。 “数据是大家的、民主的”，要培养主动公开的精神，而非坐等申请；其次，“数据库—部门—数据库”的模式要求政府部门转变信息割据、垄断信息的思维，建立与信息时代相适应的主流的信息“流动共享自由”精神，主动分享数据资源，为更好的提供公共数据服务和构建大一统的数据平台提供基础。

（四）安全维度

1.制定法律，明确保密范围

我国《政府信息公开条例》对例外事项的规定过于原则化，范围过于宽泛且存在不确定性的概念，没有把保密和不公开事项逐条列举，导致“例外事项”被扩大化解释。所以，我国首先要树立“公开是原则，不公开是例外”的政府信息公开的正确理念，将信息公开作为一项政府应该履行的基本义务。其次，我国要加紧制定《信息公开法》，严密限定信息公开“例外”的范围和保密的事项，为政府非保密数据的开放和使用，数据价值的挖掘提供前提和基础。

2.加强数据安全监控能力建设

在明确数据的保密范围之后，就可以构建大数据安全体系，对敏感和要害数据实行严密监管，将非保密数据予以开放利用。首先，建议在大数据平台的日常运行中，对内存数据、传输中的数据以及实时产生的数据进行监测，辨别其是否属于保密范围，并予以分类，将保密数据实时储藏。其次，政府还应加强日常监管，明确重点领域数据库范围，并制定明晰的管理和安全操作制度，以明确大数据采集，开放，使用等环节涉及信息安全的要求、范围和责任。

参考文献

[1] 苏苗罕. 《政府信息公开条例》实施现状及其展望[J]. 电子政务，2009，04：60-67.

[2] 张毅菁. 大数据对我国政府信息公开立法修改的启示[J]. 图书情报工作，2013，S1：48-51.

[3] 王岑. 大数据时代下的政府管理创新[J]. 中共福建省委党校学报，2014，10：40-48.

[4] 申孟宜，谷彬. 论大数据时代的政府监管[J]. 中国市场，2014，36：32-40.

[5] 张春艳. 大数据时代的公共安全治理[J]. 国家行政学院学报，2014，05：100-104.

[6] 肖卫兵. 信息流通视野下的政府信息公开制度实施：以上海市A区为例[J]. 中国行政管理，2014，07： 34-38.

[7]王书伟. 大数据时代政府部门间信息资源共享策略研究[D].吉林大学，2013.

[8] 刘嘉敏，肖光荣. 大数据时代完善政府信息公开的对策探讨[J]. 湖南行政学院学报，2014，06： 5-8.