中国对联合国财政贡献及前景分析

杨佐航

今年是联合国成立70周年。作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国成立70年来，秉持其创立时的宗旨和原则，为维护世界和平、促进共同发展、推动国际合作发挥了重要作用。联合国开展种类繁多、规模庞大的各项活动需要充足的经费保障。经过多年实践和摸索，联合国逐步形成了总体行之有效的预算流程、经费分摊和管理办法。目前，联合国193个会员国共同分担联合国每年约30亿美元的正常预算（即会费）和80多亿美元的维和行动预算。此外，联合国开展许多活动的经费还来自各国捐款。近年来，随着我国综合国力大幅提升和经济总量不断增加，我国联合国会费水平的增加是大势所趋，成为一种“新常态”。

1 我国缴纳联合国会费情况及发展趋势

联合国会费是用来维持联合国秘书处工作正常运转所需的經常性开支，由会员国根据支付能力原则按一定比例分摊。2014—2015年两年期正常预算约为55.3亿美元。联合国会费计算的核心参考因素是经济总量和人均收入，前者是计算基础，后者如未达到全球平均值可享受低人均收入宽减。

我国于1971年恢复在联合国合法席位后正常预算比额为4%，最高曾达5.5%，后逐渐下降。上世纪80年代初至上世纪末，由于经济发展水平和人均收入较低，我国的会费比额一直维持在0.7—1%之间。2001年至今，随着经济不断发展，我国会费比额有较大幅度提高，从1.541%上升至5.148%，在会员国中的排名由第13位上升至第6位，居发展中国家之首。目前，我国每年需缴纳联合国会费约1.3亿美元。

为了及时反映会员国最新经济情况，联合国每三年重新审定一次会员国会费比额。今年就是联合国的“会费比额谈判年”，第70届联合国大会将讨论确定2016—2018年度会费比额表。各方高度重视，都希望通过谈判减轻自身会费负担。我国目前经济走势在主要经济体中名列前茅。经国家统计局初步核算，2014年中国国内生产总值为636463亿元人民币，按汇率折算越过10万亿美元大关，居世界第二位，相当于美国的60%左右，日本的2倍，超过德、英、法总和，人均收入有望在2020年迈过1万美元门槛。这决定了我国今后会费计算基数将越来越大，享受的宽减将越来越少，总量将越来越多。据联合国秘书处预测，即使按现行计算方法，我国2016—2018年度会费比额涨幅将达30%以上，成为仅次于美国和日本的联合国第三大会费国。

2 会员国分摊联合国会费的原则及经验做法

财政是联合国正常运作的基础。根据《联合国宪章》规定，会员国有义务缴纳联合国会费。由于各国经济发展水平存在较大差异，为体现公平，联合国会费分摊办法并没有搞“一刀切”，而是依据会员国不同的支付能力来确定缴纳会费的多少。简言之，就是发达国家和富国多交，发展中国家和穷国少交。

“支付能力”原则是会员国在讨论会费分摊办法时创立的一项原则，主要依据是一国国民总收入占全体会员国国民总收入的比例，在此基础上，人均国民收入低于全球平均水平的会员国可再享受一定程度的宽减。这一原则公平合理，对广大发展中国家较为有利，可避免承担超出自身支付能力的财政负担。上述原则也有一些特例。美国只按照22%的比额上限缴纳会费，远低于美国实际经济发展水平和支付能力。联合国还设定了最低会费标准，即0.001%。一些非洲及太平洋小国由于人口和经济总量较低，在全体会员国国民总收入中所占比例基本可忽略不计，但联合国仍要求这些国家缴纳最低额度的会费，体现其作为会员国的责任和义务。

当前，一些西方国家以所谓“公平分摊”等为借口，积极推动调整联合国会费比额计算方法，包括要求取消发展中国家享受的一些宽减等。这实际上是逃避自身责任，向新兴国家转嫁负担。发展中国家对此坚决反对。还有一些发达国家担心自身会费下降过快会削弱其在联合国及多边事务中的影响力。

目前，联合国前十大会费国中，除我国和巴西外均为西方发达国家。美国、日本、英国、法国、德国等西方摊款大国常常借助财政杠杆和经济手段，维护自身利益。

一是通过缴纳会费、向特定机构提供定向捐款，以及在联合国审议预算、拨款等方面做文章，推行于其有利的倡议、标准和规则。二是深入参与联合国财政管理，对联合国方案规划、议程设置、资源使用、人事政策等施加影响，增加话语权。三是通过非正式机制间接参与联合国财政事务。除了运用传统手段外，美国等发达国家还成立了日内瓦小组等第三方非正式机制，对联合国及其专门机构财政事务进行质询、评估和监督。四是借助会费和捐款大国地位推送国际职员。具体手段包括，利用联合国有关机构经费和人手紧张，资助本国人为联合国“免费”工作；凭借各领域人才和专业优势，推动联合国秘书处接纳更多西方国家人选；通过联合国“初级专业官员”（JPO）项目，资助本国青年到联合国培训和锻炼，推动他们逐步转为正式职员并得到晋升。

3 会费增长对我国的意义和影响分析

我国一贯认真履行联合国财政义务，及时足额缴纳联合国会费。目前，我国承担的联合国会费总额在所有会员国中位居第六，排在我国前面的是美国、日本、德国、法国和英国。近年来，我国经济快速增长，国民总收入在全球国民总收入中所占比例不断提升。可以预见，我国缴纳的联合国会费将保持上升趋势。

我国会费比额增长、会费增加是我国经济实力增强、综合国力提升的必然结果，对于我国进一步参与联合国事务、维护国家利益、扩大国际影响，既是机遇，也是挑战。

机遇方面，会费大国地位为我国践行中国特色大国外交提供了重要基础和条件。我国会费大幅增长，跃升为同美、日、欧洲大国平起平坐的会费大国，有助于提高我国在联合国事务中的话语权和影响力，有助于中国积极引导并推动联合国在维护世界和平、促进共同发展方面作出更多努力。各国将更加重视中国立场，更加倚重中国力量。我国优秀人才竞选或竞聘国际职员将面临更多机会和更有利条件，我国有关倡议和主张将更具说服力和感召力。

挑战方面，会费大幅增长将直接增加我国财政负担。按现行会费比额计算方法保持不变测算，预计2016年我国联合国会费至少增长30%。由于其他国际组织大多参照联合国会费比额确定本组织经费分摊办法，我国在其他国际组织的会费也可能大幅增加。同时，会费增长对于我国参与联合国财政工作的深度和广度，对我国相关人力投入及人员专业素质等也提出了更高要求。我国会费不断攀升，财政贡献率与实际参与度之间还有较大差距。目前我国参与联合国大会第五委员会（主管联合国财政和人事工作）工作有待进一步深入，在主动提出中国方案或主张方面，与我国大国地位和形象仍有一定差距。此外，我国身份定位与利益取向之间的矛盾也日益突出。作为最大的发展中国家，我国从政治上应支持七十七国集团增加联合国经费的要求，但作为摊款大国，控制联合国总体预算、严格资源管理在经济上对我更为有利。

值得特别指出的是，联合国的经费预算与各国在联合国的“地域员额”密切相关。基本计算方式为，确定一个基数（最初为2700，目前为3513），其中的55%按各国会费比额分配，40%由各会员国平均分配，5%按各国人口比例分配。根据以上因素计算出的数值上下浮动15%为“理想员额幅度”。同美国等西方国家相比，在联合国的中国籍国际职员总数偏低且在管理岗位和重要部门任职偏少，代表性不足，制约了我国在联合国工作的参与度。目前中国籍国际职员在联合国的“理想员额幅度”为119—161人，而我国实际任职人数为72人，其中D级（司局级）以上11人，大大低于上述幅度，属于代表性严重不足国家。如明年起会费上涨30%以上，则上述幅度将增加至少30人，将使我国国际职员代表性不足状况进一步加剧。我应未雨绸缪，妥为应对。