电影立法第一步：更开放、更规矩、更法治

刘远航

2015年3月2日，全国政协委员、中国电影家协会副主席、《建国大业》编剧王兴东提交提案建议，加快电影立法进程，严禁“以言代法”“以权压法”

2015年9月1日召开的国务院常务会议通过《电影产业促进法（草案）》，这意味着12年电影立法长跑到了最后的冲刺阶段。

所谓“冲刺”，是因为按照法律程序，这部草案还须在2016年春天的全国人大表决通过，才能生效并进入实施阶段。然而，目前的进展已让许多电影人感觉到，电影立法的春天终于来了。

最早提议电影立法的老一代导演谢铁骊已于两个月前去世。当他在1983年的六届全国人大一次会议上发出这个声音时也许没有想到，实现这一目标要经过30多年努力。其间，中国电影业已从改革初期的“浅滩”驶入市场的“深水区”。

中国电影票房令人惊叹地屡创新高：从2003年的10亿元增长到2014年的296亿元，年均增长率超过36%。截至8月31日，2015年内地累计票房已超290亿元。

伴随着电影业成为中国文化产业中市场化程度最高的领域，国家的扶持力度也在不断加大。据统计，2009年以来与电影相关的政策发布有15条左右，“对电影产业的重视程度超出了我的想象。”著名编剧汪海林对《瞭望东方周刊》说。

他认为，《电影产业促进法》肯定了电影产业对于国民经济的重要战略意义，也说明影视行业已成为社会发展的重要环节。如能审议通过，它将为快速发展的电影产业护航。

在目前的立法规划中，已有8部文化法律：《公共文化服务保障法》《文化产业促进法》《网络安全法》《公共图书馆法》《电影产业促进法》《著作权法（修改）》《文物保护法（修改）》以及《广播电视传输保障立法》。

这被全国人大法工委相关负责人称为“在全国人大常委会立法史上是前所未有的”。

电影第一法

虽然《电影产业促进法（草案）》的具体细节还没有正式公布，但据《瞭望东方周刊》记者了解，它较2011年国务院法制办公布的《电影产业促进法（征求意见稿）》的最大差异是对若干内容进行了更加明确的细化，而主要架构没有发生明显变化。不过，全国人大的立法审议，将决定它的最终面貌。

根据国务院法制办此前公布的信息，该《征求意见稿》在起草和审查过程中，主要遵循了以下总体思路。

降低市场准入门槛，便利各类市场主体、社会资本进入电影产业。对社会资本投资电影摄制等业务不作限制，减少行政审批。

通过采取财政、税收、金融、用地等扶持措施，激励企业、个体工商户和个人从事电影活动。国家设立电影专项资金、基金，从事国产电影的创作、摄制、发行、放映等活动，可以按照国家有关规定享受税收优惠。

加强监督管理，规范市场秩序，促进电影市场健康发展。电影院不得偷漏瞒报票房收入;依法惩治侵犯与电影有关的知识产权的行为。

此外还包括加强电影公益服务，满足农村地区居民、城镇低收入居民、进城务工人员、未成年人等的基本文化需求。

此前受到关注的分级制等问题并未涉及。

清华大学新闻与传播学院副院长尹鸿曾参与过几次立法讨论。他对《瞭望东方周刊》表示，不同于《电影法》，《电影产业促进法》以促进产业发展为目的，更多关注政府对电影行业的扶持，以及在公共事务方面应担负的责任。对于审查制度等方面，暂时无法兼顾。

电影《烈日灼心》剧照

“尽管如此，这部草案仍然可以看做是文化立法的标志和突破口，具有积极的象征意义。”他说。

相比之下，编剧汪海林更关注这部法案对于电影创作者的意义，“比如对影视编剧的优惠政策、版权的保护”，他告诉《瞭望东方周刊》。

开放和保护

知识产权和影视文化传媒专业律师王军，在“琼瑶诉于正抄袭案”中曾作为琼瑶的代理律师帮助其最终胜诉。

王军认为，这部草案与之前的电影管理条例相比，在具体细则上有着许多值得注意的变化。

首先是投资摄制主体更为开放。根据《征求意见稿》，外资企业在中国进行影视摄制，可能从不被允许变成合法，“当然，这还需要其他相关规定的变更或取消，比如《外商投资准入管理目录》。”王军告诉本刊记者。

其次是合拍片的问题。根据《征求意见稿》，境内企业如果对某部合拍片享有著作权，这部电影可以享有国产片待遇。“这对于中方在合拍项目中分享著作权以及IP的长期开发权益，有积极意义，国产企业的投资和版权等权益也有了一个法理上的保障。”他解释说。

最后是对国产电影的政策保护问题。《征求意见稿》规定，电影院每年放映国产影片的时间不能少于总放映时间的三分之二。

虽然目前国产电影的票房以每年约30%的速度增长，但整体的制作水准还不稳定。

王军认为，此项规定对国产电影的发展是利好，有助于避免其生存空间在未来市场进一步扩张之后受到挤压。“以前这些并没有成文的规定，立法之后，国产电影的发展有了基本保障。”

更规矩、更法治

《瞭望东方周刊》记者联系到王军时，他正在韩国参加由韩国电影产业振兴委员会（KOFIC）举办的电影产业论坛。

最近几年，他一直担任韩国电影振兴委员会总部驻北京代表处的法律顾问，目睹了韩国在促进电影产业方面的诸多措施——近年来韩国电影取得长足进步，很大程度上是因为《电影振兴法》和韩国电影产业振兴委员会的推动。

这是一个类似于中国国家广电总局的机构，其前身是创建于1973年4月3日的电影促进会，1999年改名为电影振兴委员会。同年，韩国《电影振兴法》再次修订，并确立了电影分级制。

王军认为，韩国电影振兴委员会除了行政职能之外，“主要是为了推动产业振兴”。

该机构会专门为在中国的韩国电影创作者提供法务和商务支持，比如在北京设立了韩国电影中心。

除此之外，它每年还会举办两次电影项目交流论坛，这对于中韩政府签署合拍协议推动极大。“近年来中韩合作的流行，与背后相关机构的作用分不开。”王军说。

与韩国《电影振兴法》不同，中国《电影促进法》并没有提及分级制。但在《征求意见稿》中，将电影禁止的内容条例化、明晰化，这说明电影审查仍将是主管部门的重要工作内容之一。

汪海林认为，这并非表明管理机构对创作题材和内容加强了管制，而是把现在的行业规定用法律的形式强调了一遍。

“审查标准的不确定可能会导致不公平，甚至文艺腐败。”汪海林认为，无论如何，“法制”取代“人治”是一种进步。

尹鸿认为，目前的任务是要用法律的形式确立审查的程序与合法性。从这个角度看，《电影产业促进法》以及未来相关法律的出台或许更加值得期待。

娱乐法律师郑厚哲注意到，《征求意见稿》对于偷漏瞒报票房收入有所涉及，但目前并未规定具体的处罚措施。

“其实这些问题以前就存在，立法只是重述、确认和补充。”他告诉《瞭望东方周刊》，当下，中国电影市场的繁荣与监管不力造成了秩序混乱，“还是要靠执法监管跟上”。

迈出第一步

1963年，当导演谢铁骊拍摄《早春二月》的时候，他不会想到，那位在小镇风波里难以脱身的主人公竟会成为自己后来命运的写照。

在那样一个法律常常缺席的年代，这样的影片只能接受被批判的现实，成为“异类”。也正是几十年的电影从业经验，让谢铁骊体悟到出台一部电影行业法律的必要性。

转眼数十年过去，政治迷雾消散。愈加宽松的社会环境下，电影创作者却不得不转而与市场这只巨兽周旋。导演曹保平便经历了这种语境剧变。

他告诉《瞭望东方周刊》：“改革开放以前，市场对于中国电影而言几乎不存在。而现在，各种行业的人带着各自的目的，纷纷进入电影市场，都想要分一杯羹。”

从编剧到导演，曹保平不断在电影管理部门和市场之间周旋，并逐渐游刃有余，“我认真地做电影，也拥抱市场，同时也感受到了电影管理机构的不断变化。”

最近，他执导的影片《烈日灼心》上映并获得口碑票房双丰收，这部电影看起来有一些“敏感内容”，很多观众惊讶，“广电总局的尺度是不是放宽了”。

国家新闻出版广电总局电影管理局局长在微信朋友圈发表的如下感言，或许能传递一些信号：“一部电影有好口碑，取得成功，不在于躲过了什么，绕过了什么。哪有那么多的不幸和侥幸？成功的理由只在于，你表达了有价值的东西，而你的表达又如此丰富、如此自洽。”

据不完全统计，目前中国法律法规总数约3.8万多件，文化法律法规1042件，占全部法律法规总量的2.7%。其中，文化法律仅占全部法律的1.7%。

全国人大常委会制定的文化法律仅有4件，分别是1982年的《文物保护法》、1987年的《档案法》、1990年的《著作权法》和2011年《非物质文化遗产法》。

《法制日报》近期表示，在《电影产业促进法（草案）》提速的同时，《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》被列入全国人大常委会立法规划第一档项目。

三档立法项目的区别是：第一档是本届内应提请审议的，第二档是条件成熟时提请审议的，第三档是继续研究论证的。

《法制日报》说，“原来《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》都是放在第三档的”。在中共十八大以后，三中全会、四中全会明确地提出“加快文化领域的立法”的背景下，《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》作为文化领域的基本法，“立法条件比较成熟，立法的必要性和可行性很充分，它们的及时出台将为我国公共文化发展和文化产业促进提供较完备的法制保障，而且作为上位法，也为其他相关法规规章的制定提供法律依据。”

曹保平告诉本刊记者，电影创作者希望看到一个更加规范的市场，以及更加宽松的创作环境，《电影产业促进法》可能只是迈出了第一步。“这部草案肯定是积极的，具体如何落实，还需要走着看。”

“事情总是慢慢起变化，在此过程中，电影人仍需要冒雨赶路。”曹保平说。