我国养老保障制度改革路径探索

翟永会

摘要：养老保障制度应体现公平与可持续的价值理念。但由于我国养老保障制度二元特征尚未改善、区域分割局面尚未打破、养老金资金缺口巨大等问题，不仅影响制度的公平性，更威胁到制度的可持续发展。对此，应建立相对均等化的养老保障财政投入机制，扩大养老保险覆盖面，完善养老保障关系转移续接制度，并建立公平的养老保障公众参与机制。

关键词：养老保障制度；公平；可持续

中图分类号：F323 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2015）02-0115-04

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立更加公平可持续的社会保障制度”，“加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”，为今后我国社会保障制度改革指明了方向。2014年12月，备受关注的养老金双轨制改革方案拟定，这意味着我国养老保障制度改革进入实质性的快速推进阶段。但实现养老保障制度全国统筹，急需解决一些难点问题，尤其需要在坚持公平与可持续原则的基础上加快养老保障制度的顶层设计。

一、养老保障制度应体现公平与可持续的价值理念

公平理论认为，个人不仅关心自己所得报酬的绝对值，而且关心自己所得报酬的相对值，他会进行种种比较来确定自己所获得的报酬是否合理，而比较的结果会直接影响今后工作的积极性。社会保障正是国家设计的一种通过国民收入再分配来体现社会公平并保障公平的基本制度。维护社会公平正义是养老保障制度产生与发展的根本动因，因此，应以公平的价值取向推进我国养老保障制度建设。但当前我国养老保障制度存在城乡差异、养老保障制度的代际矛盾等问题，已成为违背公平理念的主要掣肘。而可持续的养老保障是指既要解决当前已达到退休年龄的老人的养老问题，又要考虑在职一代未来的养老问题，养老金的筹集应充分考虑缴费承担者的承受能力和养老金的发放支付能力，兼顾未来30～50年内的财务平衡状况。当前我国养老保障制度转轨过程中产生的隐形债务、城乡制度分割等问题，已成为制约我国养老保障制度可持续发展的重要障碍。因此，基于公平、可持续理念剖析我国现行养老保障制度存在的问题，探寻问题产生的症结，探索制度改革的路径是重构我国养老保障制度体系的理性选择。

二、我国现行养老保障制度存在的主要问题及成因

（一）我国现行养老保障制度存在的主要问题

当前，我国的基本养老保障制度存在典型的城乡分割、区域分割及人群分割等特征，制度的碎片化趋势明显。我国现行养老保障制度存在的问题主要体现在以下几方面：一是养老保障制度二元特征尚未改善。我国养老保障制度城乡差距显著，呈现典型的二元特征。新中国成立初期，我国便确立了城市职工退休养老制度。其后，随着制度的不断改革完善，覆盖率逐年升高，现已基本覆盖了各类城市职工，总替代水平机关事业单位为90%左右，企业男女职工分别为69.8%和48.1%。尽管为解决养老保障制度的二元特征问题，国家依据2009年颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，大力推行新农保制度，但中央财政支付部分每月仅55元，很多地方政府的地方补贴能力有限，即使加上个人账户部分，总体替代水平也是19.4%，与城镇居民的养老保障水平仍有较大差距，养老保障制度的二元特征尚未得到根本改善。二是养老保障制度区域分割局面尚未打破。我国不同区域间养老金缴费率、替代水平和养老金待遇存在显著差异，不同区域间养老保障制度条块分割严重，致使其社会风险互济及统筹性差。养老保障的区域差异使养老金充裕地区缺乏参与养老保障区域间转移、衔接的主动性，不仅阻碍了地域间养老保险基金的转移与调剂，而且不利于建立全国统一有序的劳动力市场。三是养老金资金缺口问题雪上加霜。随着人口年龄结构的转变，我国已全面进入老龄化社会，养老金缺口问题将日益严重。在部分地区仍存在养老金缺口的情况下，我国养老金支付的可持续性又面临严峻挑战。资金缺口已成为我国养老保障制度可持续发展面临的最大问题。

（二）问题的主要成因

造成我国养老保障制度公平可持续性缺失的原因可归结为体制内与体制外两种因素。体制内因素指由于养老保障制度目标理念与社会发展水平冲突、养老保障制度设计与社会结构不协调、制度内部的群体分割等因制度设计而产生的障碍性因素。体制外因素主要指由二元经济结构、二元户籍制度、家庭养老及土地养老的变迁等社会经济环境变化而形成的影响因素。当前，我国碎片化的养老保障制度在一定程度上损害了社会公平，降低了社会整体的协调性，使养老保障基金转移支付的渠道不够通畅、区域协调性较差、劳动力资源跨区域流动难以实现、养老资源优化配置效率降低、制度的风险互济功能弱化、制度效率损失严重，甚至已引致一些社会不和谐因素。究其深层次原因，可归结为经济因素、社会因素、制度因素三个方面。

1.经济因素。首先，我国城乡二元经济结构致使城乡发展不均衡，进而导致养老保障制度的城乡分割。二元经济结构是长期以来我国社会的一种基本制度环境，其形成与新中国成立初期推行的赶超型发展战略密切相关。工业优先发展的政策导向促使社会资源不断向工业部门集中，扩大了工、农业经济部门间劳动生产效率的差距。改革开放后，工农业劳动生产率的根本差异，进一步推动资源向城市集中，城乡间经济发展和居民收入水平的差距越来越大，最终导致我国养老保障制度的城乡二元特征。尽管经过近些年的努力，这一状况已有所改观。但城乡间差距依然明显，而刚限于中央补贴额和地方财力的限制，差距缩小的效果并不理想。其次，区域经济发展不均衡是导致养老保障制度区域差距与分割的主要原因。一般来说，经济发展水平越高，养老保障覆盖范围越广；经济发展水平越低，养老保障覆盖范围越低、我国的现实状况也充分印证了这一规律：在经济发展水平较高的东部地区，不仅养老保障覆盖范围更广，而且保障水平也明显高于中西部地区。依据制度演化的一般规律，制度的合理、适度小仅可以产生“微励”效应，而且是制度协调、统一发展的必然要求。当区域间养老保障差距保持适度范围之内，会对欠发达地区产生激励；但当区域间差距超出一定范围时，则会给制度的统一形成障碍，甚至给社会的稳定与公平正义带来负面影响。

2.社会因素。新中国成立以来，我国按照城乡经济社会发展特点和不同人群的保障需求，将城镇职工、城镇居民、农民纳入相应的养老保障制度，但这应建立在保证纵向和横向相对公平的基础之上。而当前我国养老保障制度条块分割的现状，只会导致不同收入水平和不同行业人群养老待遇的较大差异，并进一步影响养老保障制度的公平性。

3.制度因素。一是正式制度因素，即社会公平保障法规的缺失。由于我国的养老保障制度建设起步较晚，制度法规尚不完善，导致公民在参与养老保障制度时有时无所适从，更难以法律维护自己的合法权益。二是非正式制度因素，即传统养老观念的衰落。伴随社会转型与制度变革，我国许多传统文化逐渐衰落，如中国古代一直崇尚的孝文化等，而传统文化的衰落给传统的家庭养老方式带来冲击，尤其对于无职业者和农村居民、农民工等群体，其养老制度的保障力度不足以支撑年老后的基本生活需求，大多还需依靠传统家庭养老方式来维持生计，此时传统家庭养老文化、孝文化的缺失将大大提升其养老风险。

三、建立公平、可持续养老保障制度的建议

“碎片化”的养老保障制度不仅导致社会养老资源配置失衡，而且会损坏社会整体的公平正义，甚至会影响社会和谐。为此，需要采取以下措施：

（一）建立相对均等化的养老保障财政投入机制

政府对不同群体的养老保险政策的财政投入是影响养老保障制度公平性的重要因素。针对我国当前现状，应加大对农村居民养老保障的投入力度，保证城乡养老保障制度的相对公平。同时，改善城镇养老保障制度个人账户“空账运行”的现状，减轻企业和在职职工的缴费负担。在基本养老保险统筹方面，为解决当前统筹层次过低而导致的养老负担失衡、基金使用效率低等问题，应提高基本养老保险统筹层次，尽快实现养老基金在全国范围的统筹使用，不断提高养老基金的规模效率，改善由于统筹层次低带来的制度不规范现状。

（二）扩大养老保险覆盖面

“公共性”体现不足也是目前我国养老保障制度公平与可持续性受到质疑的原因之一。“公共性”的重要体现是尽量覆盖所有的就业人口，而当前由于我国养老保障制度对参保者的资格还有诸多限制，如城镇企业职工必须达到最低工资收入水平、必须符合城镇户籍身份等才能参加城镇基本养老保险，这就使相当部分群体被排除在外。而新农保也尚未实现农村地区的广覆盖，且保障水平较低，无法达到农村老人基本的生活需要。可见，我国养老保障制度的“公共性”仍显不足。因此，应维护全体公民参与基本养老保障的机会，特别是当工业发展到一定阶段时，应通过以工哺农，逐步将全体农村居民纳入养老保险体系。只有当全体公民都被纳入养老保障制度的覆盖范围内，获得公平的参与机会，在退出劳动力市场后都能享有相对均等的养老保障时，养老保障制度的“公共性”才能真正实现。

（三）完善养老保障关系转移接续制度

面对社会人员流动日益加剧与养老金制度“碎片化”的矛盾冲突，建立不同主体间养老保障制度合理有序的衔接制度势在必行。对此，可采取以下思路：以城镇企业职工养老保障制度模式为基本参照，将所有类型的养老保障制度统一为统筹账户与个人账户相结合的模式，采用分段计算方法，对参保人在某一制度时间内的缴费情况进行记录，当养老保障关系需要转移时，仅对其养老金缴费权益记录进行转移，并不实际转移养老金。

（四）建立公平的养老保障公众参与机制

为确保公众参与程序及操作过程的公平性，可以采取以下几个方面的措施：一是建立专门的公众参与养老保障制度运行监管机构和问询机构。二是建立长效的民意调查制度，及时了解公众诉求，采纳合理建议。三是建立完善的听证会制度。四是利用互联网等现代信息技术手段，完善养老保障信息公开制度。

四、结论

首先，我国现行的多种养老保障制度形式，在筹资机制、账户管理、养老金计发办法、制度覆盖率、参保率、参保者资格等各方面都存在巨大差异，导致城乡间、不同地域间、不同职业人群间养老保险缴费与待遇水平的差距不断拉大。就微观而言，制度间的差异影响到个人的参保积极性和企业参与市场竞争的能力。就宏观而言，制度差异不仅影响区域经济的发展能力，甚至会影响社会的公平与稳定。

其次，经济、社会、制等多重因素交织，共同造成我国养老保障制度的公平缺失，而改变当前状况将是一项系统工程。城乡二元经济结构是城乡养老保障差距形成的重要经济桎梏，利益相关者之间地位不平等是造成制度公平性缺失的重要原因，地方政府与中央政府权责不清造成养老保障制度的“碎片化”特征，法律法规的缺失与传统养老观念的衰落导致公民难以维护自身的养老权益。同时，各种制度形式的目标、理念及管理模式不统一，导致制度间摩擦成本加大，制度的公平性难以实现。

再次，提高养老保障制度的收入再分配功能，是实现其公平、可持续发展的重要手段。一是通过制度改革，在确保公平目标的前提下，缩小不同相关利益群体的养老保障待遇，使所有的社会群体均能享受基本养老保障待遇。二是尽快实现养老基金全国统筹，实现养老金地区间调剂，尽可能缩小不同区域间社会成员养老保障待遇的差距，同时减轻地方政府及企业的缴费负担。三是构建城乡均等化的养老保障财政投入机制，加大对农村养老保障制度的补贴力度。