杭州：新常态下产业用地管理的创新杭州市国土资源局局长谢建华谈土地利用方式

本刊记者 袁立明

在“新常态下土地节约集约利用创新与发展”座谈会上，杭州市国土资源局局长谢建华介绍，杭州在推动节约集约用地上主要推动了三方面创新：一是创新土地政策，二是创新土地供应方式，三是创新土地合同管理的方式。在土地政策方面，杭州制定了差别化的供地政策。

在土地利用方式方面，杭州对产业进行细分，提出了“2.5产业”用地、“4.0工业”用地政策，针对一些新型业态，提供不同的供地方式，让企业有了更多的选择。在合同监管方面，杭州原来把所有的出让都放到一张合同上管，现在把条件进行分开设置，土地出让分三张合同。

谢建华表示，通过上述创新，杭州产业用地管理逐步走向正规，大众创业、万众创新的理念得到提升，产业用地质量明显提高，监管职责更加简便，企业活力得到了有效的激发。

杭州土地粗放浪费形势严峻

“改革开放以来，杭州产业化消耗了大量新增土地，成就是巨大的；但耕地流失逼近红线，规划空间透支未来，产业用地利用粗放、单位效益不高、产业层次较低、附加值不高等情况却相继出现，面临不少新问题。”谢建华说。

第一，用地粗放。过去几十年一直依靠“要素驱动”发展经济，在“只重招商、不重产出”的“指挥棒”调节下，个别地方政府只关注眼前的招商数字，不抓长远的项目投产运营，大量产业用地不计成本、不计产出随意供应，导致不少产业用地圈而不用，杭州市规上企业平均容积率低于国家规定的建设项目用地控制标准，个别开发区还有不少空置土地和厂房可供盘活。

第二，利用低效。产业用地不“以地生钱”，需要通过生产经营活动产生效益，地价是固定生产成本，产业和项目才是核心竞争力和根本盈利点；当前产业结构中传统产业比重仍比较高，转型升级步伐还不够快，工业企业亩产效益水平不高。

第三，监管缺失。在制度设计上，工业项目运行监管职责一直不够清晰，国土部门敢于担当、勇挑重担，将工业项目产业、投入、产出、利税、排放、环保等内容纳入《土地出让合同》，希望能够有效约束受让人用好土地。但由于上述内容属于发改、经信、环保、税务等部门职责范围，突破了法律授予国土部门的职责范围，跨职权行政的实际效果并不理想，工业项目监管上出现了“该管的没在管，不该管的挖空心思管”的尴尬局面；在现行的问责体系下，国土部门由于合同条款的职责不清问题，面临“不管失职、要管没招”的窘境。

第四，供地单一。传统的工业制造项目业态类似，政府据此制定了一系列管理标准，国土部门按50年期限一次性出让，这些做法是合理的、可行的。但随着互联网+时代的到来，虚拟制造业已经出现，硬件产品与软件产品高度融合，产业边界越来越模糊，制造业进楼宇不再是壁垒，体力劳动和脑力劳动不再有边界，阿里巴巴、海康威视、华三通信等引领新时代潮流的一大批样板企业开始出现。这些样本案例提醒我们，基于容积率、绿地率、建筑密度、建筑形态、配套设施比重等一系列传统指标的单一供地模式，已经不适应新常态的管理需求。

创新用地管理方式，拓展土地利用空间

据谢建华介绍，面对新常态，国家已经提出“像保护大熊猫一样保护耕地，严控东部地区用地、实施占优补优”等一系列调控要求。杭州市积极响应，以问题为导向，以需求为指引，尊重社会原创力，对产业用地管理进行了创新改革。

杭州市创新了土地供应政策。产业项目要评估，由属地政府对产业类型、投入产出、项目质量等进行全面评估，拉出成绩单，质量好的项目优先提供要素保障。供地方式可以灵活选择，根据产业项目的正常生命周期和行业特点，提供“菜单式”的供地选择，可以一次性出让50年用地；也可以一次性出让30年用地，地价可以打6折；还可以采取“6+24年”先租后让方式供地，前六年仅需支付10%地价，考核达标后付清地价款。

战略性新兴产业可以地价修正，对符合杭州产业发展导向的战略性新兴产业、先进制造业、信息经济产业等工业项目，可以按最低限价的70%确定土地出让起价。存量低效用地可以分割盘活，政府可以分割收回并给予奖励，也可以由其他企业直接盘活后用于新项目建设。

杭州市还创新了土地利用方式，将创新型产业从传统二产中分离出来，对产品研发、核心技术生产试验、企业孵化等用地，界定为工业（创新型产业）用地，地价按工业用地的1.5倍确定，扶持技术创新，培育创新型企业。

针对软件生产和虚拟制造业企业的实际需求，放宽工业用地容积率、绿地率、建筑密度等管控要求，经过科学论证后可以灵活确定相关技术指标，科技型企业“怎么合理怎么用”。鼓励建设标准厂房，允许“分幢分层”转让，小微企业“可租可买”，更好的服务“大众创业、万众创新”。

同时杭州市创新了合同监管模式，对产业用地出让涉及到的权利义务关系进行全面梳理，组织法律界人士进行专题论证，按照“权责对等、监管有力、依法依规”的原则，将《土地出让合同》一分为三，编制了《土地出让合同》《履约监管协议书》《交地协议书》等相关法律文书，实现《土地出让合同》“去脂强身”。《土地出让合同》仅对土地产权性质予以确定；《履约监管协议书》包括投入、产出、行业门类、开发建设周期、评价考核等内容及相应违约罚则，由属地政府与受让单位签订协议，让“看的见，管得牢”的人来监管项目；《交地协议书》明确了土地交付标准、交付时间及相关违约罚则，让具体从事土地一级开发的主体吃牢法律责任，成为责任主体，避免其游离于规则之外。

通过创新和实践已取得初步成效

谢建华讲到：“通过上述一系列创新和实践，我市产业用地管理逐步步入正轨，‘大众创业、万众创新’能力得到提升，在‘稳增长、调结构’中发挥了积极作用，取得了初步成效”。

据谢建华介绍，杭州市节地水平显著提高，通过“空间换地”和规划优化，产业用地节约集约利用水平明显提高，2014年产业用地亩均投资强度达到380万元，比2013年提高15%，增幅全省第一。2015年4月实施产业用地新政以来，杭州市区共出让工业用地9宗227亩，平均容积率达到3.18，远高于国家及省市规定的工业用地容积率控制标准，与普通商品公建用地的容积率不相上下，若按容积率1.0的国家控制指标进行测算，相当于在寸土寸金的杭州市区节约了将近500亩优质稀缺土地。

产业质量明显提升，随着土地利用方式的创新，“互联网+”等新兴业态找到了传统工业用地与商业用地之间的“第三条道路”，为杭州经济转型升级注入了强大活力。以杭州市拱墅区近日出让的2宗创新型用地为例，土地面积分别为53亩和28亩，成交价14242万元和7465万元，折合土地单价269万元/亩和267万元/亩，接近工业最低价标准（32万元/亩）的8.5倍，土地价值充分显化；亩均投资强度不低于1000万元/亩、亩均产值不低于1500万元/亩、亩均税收不低于80万元/亩，这些核心经济指标接近传统产业用地的2倍。

监管职责更加清晰，遵循“法无规定不可为、法有规定必须为”的法治精神，土地出让合同与规划条件无缝衔接、与项目开发建设划定边界、与交付土地理顺关系，促成了合同职能依法回归，实现了合同“去脂强身”。交付土地开始标准化，《交地协议书》提前签订后，做地主体感受到了直接压力，做地质量明显提高，大量政府原因导致的开竣工违约问题得到解决；履约监管开始常态化，地方政府直接签订《履约监管协议书》后，专门落实了产业主管部门监控项目开发建设，抓住了产业用地管理的牛鼻子，产业项目全生命周期管理体系开始实施。

调控手段更加丰富，厘清了监管职责边界，既让国土部门减了负，也让地方政府拥有了更多的调控手段，通过“菜单式”的供应方式、差别化的地价扶持政策，能够加快培育优质企业和优势产业；对因规划控制、生态保护、业态布局等需要无法达到规定的容积率、综合能耗、建筑系数、绿地率标准的，通过组织部门进行指标论证后予以调整，能够促进项目有效落地；对建筑体量特别大的产业项目，通过结合行业标准和实践经验集体研究，合理确定开发建设周期，能够有效化解开竣工管理难题；通过监管协议约定，所有项目在建成投产后均要开展达产考核，未达到相应指标要求的应予整改，整改不达标的可以没收履约保证金或收回相应土地使用权，能够解决监管缺位问题。

企业活力有效激发，优质产业项目通过选择“6+24”先租后让方式供地的，开发建设环节的用地几乎“零成本”，企业可以将有限的资金优先用于设备、研发等投入，避免在土地成本上沉淀；暂不具备拿地实力的小微企业，通过入驻标准厂房解决用地用房问题，待企业成长壮大后可以分幢分层办理产权转让手续；传统的工业企业通过就地转型升级为创新型产业，同步实现土地和产业“双转型”，以杭州市区最为“袖珍”的园区——上城科技园区为例，有明确转型意愿并启动相关手续办理的企业就有6家以上，占全区24家用地企业的25%以上。

谢建华说：“虽然我们在深化土地要素配置改革过程中做了一系列的工作，但推动土地利用方式根本转变还在继续探索中，还有很大的潜力可挖，我们深感责任重大。”