政府审计在政府治理中的作用

2015-09-18

商业会计 2015年23期

（青岛理工大学商学院山东青岛266520）

政府在国家治理中占有重要的地位。政府审计是政府治理系统中的内生监督控制系统之一，政府治理的需求直接推动了政府审计的产生与发展，政府治理的目标也在一定程度上决定了政府审计的方向。2008年，刘家义审计长在全国审计工作会议上提出了“政府审计是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’”这一观点，对政府审计在推动国家经济中的作用进行深化，更加明确了政府审计在政府治理方面的重要性。本文将对政府审计在政府治理过程中的作用进行分析与论述，探索政府审计服务于政府治理的具体方向和主要途径。

一、政府治理特征与机制

（一）政府治理的特征

纵观西方各国，在政府治理过程中所选择的模式各不相同，但其目的却都是为了提高国家的生产力及竞争力，推动国家的经济安全。因此，从政府治理这一概念入手，可以得出政府治理具有以下特征：第一，治理主体不只限于政府。政府虽然是国家的行政机关，但这并不意味着政府就是国家唯一的权利行使者，更不意味着只有政府可以治理公民、机构及社会组织等。政府治理应该是来源于政府，但不仅限于政府的治理。

第二，治理过程中的互动性。在传统的政府治理概念中，权利的运行大都是由上而下的，即政府利用权威和相关的政策，对全社会实施管理。但在现代的政府治理概念中，政府的治理应是双向的，即政府在对社会进行管理的同时，社会也对政府进行监督，双方通过合作互动的方式实现治理的有效性。第三，治理范围的广泛性。这一概念主要是通过政府治理的第一个特征，即治理主体不只限于政府而得出的。由于治理主体的多元化，从而导致了治理的范围也不只限于传统的治理范围，从而所涉及的治理对象也要宽泛许多。第四，治理结果的有效性。政府在治理的过程中强调治理的成本及绩效，将提高效率与控制成本进行结合，实现治理结果的有效性。

（二）政府治理的机制

政府治理主要强调的是政府对公共事务的管理，因而，政府治理的目的是解决政府公共事务中存在的问题，并且当这类问题转化为政策实施中的问题时，应寻求恰当有效的治理手段并建立合理的机制来解决问题。在目前，政府常用到的机制主要包括：（1）问责机制。问责机制说到底就是向谁问责、谁来负责问责的问题，很显然我国是人民当家作主，所以是由人民负责问责，而政府部门有义务向行使公共权利的人民来解释并接受质询。（2）公开机制。信息的透明有利于实现信息的有效传递，也是公众对政府实施监督的一个重要的来源。（3）参与机制。由于治理主体不再只限于政府，因此为了扩大民众、机构及社会组织等对公共事务的参与，必须建立健全政府的参与机制，拓宽参与的渠道，提高民众的参与热情，实现对政府工作的有效监督。（4）监督机制。监督机制在一个企业的治理中至关重要，同理，在政府的治理机制中，监督机制是否有效的实施，对政府治理的效果影响深远。监督主要包括对主体、对治理过程及治理结果的监督，在政府治理的过程中，政府审计是一种专门的监督手段。因此，在政府治理的过程中，政府审计在政府治理中具有十分重要的作用，不仅是政府治理的基础，更是直接推动了政府治理的完善与发展。

二、政府审计在政府治理中的特殊地位

要对政府审计在政府治理中的作用进行分析，首先要明确政府治理的基础是受托责任观，受托责任关系的存在也是审计产生的首要前提。受托关系的存在实质上是一方关系人对另一方或其他关系人负有的履行受托责任，受托责任关系也恰是审计产生的目的。

政府，是一个机构复杂且分工细化的组织。基于公民与政府之间存在的特殊的委托与受托关系，促使了政府受托责任的产生，为了更好地促使受托人履行责任，必须要制定一种恰当的方法对受托人进行约束，并协调双方的矛盾，这也是政府审计产生的目的。换言之，公民与政府的委托-受托关系决定了政府审计存在的必要性，奠定了政府审计在政府治理中的重要作用。

政府是一个复杂的系统，其中对政府治理过程中的责任履行情况和对其提供的责任履行报告的独立评价的工作，是由政府审计来完成的。在我国现行的治理机制中，应将“政府—市场—社会”三个部分综合分析，并分类进行治理，即国家权力机关、社会自治组织和市场企业单位分别遵循各自的法律与规则进行治理。其中，政府治理措施的实施也必须考虑到社会与市场的因素，这也丰富了政府审计的内容。因此，目前的政府审计除了要对政府进行监督与控制，还应解决政府与社会、市场间的问题与矛盾，如：公民与社会的权利保护矛盾，资源在市场中如何实现最优配置的问题等。

政府审计具有独立、客观、专业的特性，在政府治理中，审计还担任着信息公开、公共预算监督及行政绩效考核与评价的工作，是政府治理的重要保障。政府审计部门在实施审计工作时也具备专业性和强制性的优势，在进行行政绩效审计、责任审计时，也可以提供充分的依据。在政府进行治理的过程中，政府审计部门除了要对政府的财政报告、政府预算的执行情况进行审计外，也要对政府受托的行为和结果进行审计。而政府所承担的受托责任也可以简单分为经济责任与非经济责任，如政府稳定、社会公平等就属于受托非经济责任，这些责任也会随着政府治理的发展逐步纳入政府审计的范围中。见下图。

政府治理与审计的过程图

三、我国政府治理存在的问题

在我国的政府治理进程中，随着治理阶段的不同，所出现的问题也各不相同，这些问题的出现不但阻碍了政府与社会之间信息的交流，还降低了政府的办事效率。目前，我国政府治理主要存在四方面的问题。

（一）信息不透明

在我国的政府治理中，因为政府和工作人员的信息不透明，社会各阶层及公民无法及时地获取政府的信息，导致了信息的滞后，无法对政府治理实施有效的监督，政府审计的“免疫系统”的作用也不能得以很好的体现，更严重的则会滋生贪污、腐败等不良后果。

（二）成本与效率的不一致

在我国，对政府的治理实质上是一种高成本的活动，但政府资金的大量投入所产生的效果却无法与其投入的成本成正比，即政府在投入大量成本的同时，所产生的收益不尽如人意。在政府治理中，政府对治理成本的盲目性导致对治理成本计量、预算及配置达不到很好的效果，比如：政府在提供某项服务时，无法准确地计算出这期间包括间接成本、资本成本、管理费用在内的所有成本等，由于成本的盲目计算，也导致了治理的效率不高。

（三）权力滥用

在传统的政府治理中，治理的方向往往是单向的，是自上而下的治理，这就产生了政府官员权力的集中，社会民众的“顺从”，有悖于我国人民当家作主的本质。因此，这一社会现象也恰恰说明了我国的政府治理缺乏很好的参与机制。事实上政府的作用有限，如果政府在治理的过程中加入社会的力量，也就有效地抑制政府及其工作人员的“膨胀”，提高了公众对政府的信任力。

（四）政府逐利导致地方保护问题

2013年9月8日，习近平总书记在访问纳扎尔巴耶夫大学回答学生的问题时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这一观点的提出将经济利益与环境的保护联系到一起，指明了在我国政府治理的过程中所产生的因过高的重视利益而导致的地方环境问题的现象，强调了生态文明建设在政府治理中的重要性，也更加丰富了政府审计的内容。

四、政府审计在政府治理中的作用

基于公民与政府之间的委托-受托关系具有广义的范畴，其在不同的历史时期存在着不同的内涵与实质，政府治理的内容也随之发生变化，政府审计作为政府治理的主要手段，在政府审计中所发挥的作用也不尽相同，这从另一个角度反映了政府审计与政府治理间的紧密关系。善治是政府治理的最终目标和最高要求，其中所包括的内容有行为透明，效率与效果，责任性，合法性等。提高政府行为的透明度，建立高效率低成本的绩效目标，加强政府及其工作人员的责任观念以及对法律政策的遵守，都将成为政府治理的善治目标实现所依托的因素。针对以上问题，政府审计在政府治理中所起到的作用包括四点。

（一）提高政务的透明度，增强对信息的监查监管力度

在政府治理过程中，政务透明度是决定政府治理效果的关键因素，也是实现政府治理目标的基本要求。政务的透明要求能够可靠、完整、及时地向民众提供政府活动的信息，以反映政府真实的财务状况和政府活动真实的受益与成本。政务透明的内容主要包括制度的透明，会计信息的透明及指标数据的透明，政府审计可以通过对政务透明度及相关政策执行的监查，促进内部控制的完善，防范规避财政风险。

政府审计也有利于政府信息的公开，有效减少了贪污腐败的行为。如果政务的公开仅仅是满足公民对信息量的需求而忽视了对信息质量的要求，则容易对公民产生误导。因此，在信息的筛选与监查过程中，必须保证审计机关的独立性与信息的真实性。

（二）建立健全绩效管理制度，全面推进政府的绩效审计

目前，在我国现行的政府治理中，政府作为资源配置的主要责任方，在社会中担任了重要的角色。同样，政府的“低效率、少作为”会对政府治理的效果产生不利的影响。因此，政府绩效制度的建立与健全成为了提高政府工作效率的重要途径。鉴于政府治理的目标，应当全力提高政府治理的效率与效果，必须建立健全绩效管理制度，全面推进政府绩效审计。具体的流程为：首先，应建立绩效目标，并以此为导向，为绩效审计评价确立正确的方向与合理的依据。其次，应设计绩效评价体系，对所提供的经济指标与数据进行全面整体的分析，并兼顾经济与社会的可持续发展。再次，应构建绩效监督系统，在进行政府审计的同时，调动社会审计与内部审计的相关资源，完善政府绩效监督系统。最后，应建立责任追究机制，明确责任分工，并逐步形成公正、合理的绩效评价制度。

（三）建立责任政府，深化经济责任审计

经济责任审计是现代审计理论与我国实际所联系的审计制度的创新，完善对政府的监管，对政府工作人员的反腐倡廉和党风建设都具有深刻的意义。因此，推动建立责任政府、深化经济责任审计在政府的治理进程中肩负着重大的作用。

深化政府的经济责任审计，应确立经济责任目标，并与经济责任报告相联系。以经济责任目标为导向，以经济责任报告为依据，建立健全经济责任审计评价体系。明确政府内部各个部门的分工及责任，对经济责任进行分别划分。有效利用经济责任的审计结果公告，使全社会对政府的经济责任进行有效监督，充分发挥经济责任审计在政府治理中的重要作用，提高政府的责任观念，建立责任政府。

（四）推动社会公平，提高公众对政府的认可

促进社会公平，使社会各个阶层都能够行使自己的权利，都具备发展的机会，也是政府进行善治的一个重要目标。而其中民生民本的审计，包括对社会保障资金的审计，住房公积金等专项资金的审计，也间接地推动了社会的公平。公众对政府的公共管理活动的认可，也会减少政府治理的障碍，反之，公众对政府活动的不满，也会阻碍政策的实施。因此政府审计对于缓解政府与公众的矛盾，推动和谐社会建设的意义深远。