“两权”抵押为农村金融注入新活力

□李国祥

“两权”抵押为农村金融注入新活力

□李国祥

开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，不仅有助于盘活农村土地和农民财产，而且有助于切实增加“三农”资金投入。

8月24日，国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》）对外发布，决定由人民银行会同中央农办等部门组织开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点。此举是我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的重要制度创新，不仅有助于盘活农村土地和农民财产，而且有助于切实增加“三农”资金投入。

“两权”抵押试点有助于有效发挥金融支农作用

长期以来，贷款难、贷款贵一直困扰着我国农民发展现代农业，特别是随着农村土地流转日益活跃后规模经营的不断推进，资金约束愈发成为新型农业生产经营主体成长中的突出问题。如何破解资金供给严重不足对现代农业发展的制约？除了不断加大财政支农力度，还必须进一步发挥金融支农的重要作用。

金融之所以无法在我国现代农业发展中发挥出应有的作用，一个重要原因是农民缺乏有效的抵押物。现代商业金融普遍实行按有效抵押物价值发放贷款，而农村土地及农民财产在绝大多数情况下不被视作有效的抵押物。为了满足农民融资需求，按照国家全面深化改革部署，迫切需要拓展“两权”的抵押贷款业务。

随着我国农村土地制度深化改革的不断推进，各地土地流转日益活跃，越来越多的地方开展了确权登记颁证工作，有的地方还建立了农村产权流转交易的固定场所。毫无疑问，《意见》的出台对于引导和规范农村土地和农民住房财产等抵押贷款必将产生深远影响。

当然，由于“两权”抵押既涉及农村土地基本制度，又属于资金业务，改革创新的敏感度高。根据《意见》要求，涉及突破现有相关法律条款的，必须提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行现行的相关法规。有效调动金融机构积极性是改革的关键

根据农村实际调查，一个地方能否开展“两权”抵押贷款业务，业务量能够做到多大规模，主要取决于金融机构。农民扩大生产经营规模，发展特色优质高效农业项目，往往都会面临资金缺口的矛盾。确权登记颁证后，农户以土地承包经营权证或者住房财产权证作抵押进行贷款的积极性自然会提高。地方政府为了培育新型农业生产经营主体，发展壮大地方现代农业产业，也会积极主动希望金融机构能够向需要资金的符合融资条件的农民发放贷款。

地方商业化金融机构是否愿意以及多大程度参与“两权”抵押贷款业务，除了农民需求和政府服务水平外，还与抵押处置机制是否健全直接相关。一般说来，专业化的商业金融机构对“两权”的兴趣并不大。因为出现不良贷款风险后，它们既不期望因为拥有承包地的经营权就直接到农村耕种土地，也不会因为拥有住房财产权而期望到农村办公或者居住，同样不期望通过主导“两权”转让来获得收益。一些地方农村“两权”流转市场虽然已经建立，但其交易范围极其有限，“两权”在短时间内变现实际上还是比较困难。

如何打消金融机构参与“两权”抵押贷款试点的顾虑？我们必须在试点地区加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证的基础上，加快建立完善的农村土地产权交易平台，探索建立宅基地使用权有偿转让机制等，通过配套措施，有效调动和增强金融机构支农积极性。

《意见》要求，建立抵押物处置机制。当借款人不能及时偿还贷款时，允许金融机构依法采取多种方式处置抵押物。我们在甘肃陇南调查时了解到，当地成立了新型农业生产经营主体担保协会，一旦某个借款户不能偿还贷款，由担保协会成员中有还债能力的成员代还贷款，而这个成员同时获得不能还款成员一定期限的土地经营权，较好地解决了金融机构难以处置的经营权流转难题。政府同时拟成立风险基金，一旦出现系统风险，出现协会中成员都没有偿债能力或者经营权无法流转的情形，将会动用风险基金弥补金融机构的一定风险损失。从试点效果来看，陇南的做法在很大程度上打消了一些金融机构开展“两权”抵押贷款业务的后顾之忧。

6月1日，6　1　　四川省眉山市邮政储蓄银行负责人向29岁的大学毕业生张籍友（右）发放100万元的农村产权抵押贷款。

保障农民权益是开展“两权”抵押的根本前提

开展“两权”抵押贷款试点，既可能是承包农户用自家的农村土地承包经营权证在金融机构抵押获得贷款，也可能是承包农户流转土地后由新型农业经营主体用经营权在金融机构抵押获得贷款。无论哪种情况，按照《意见》，都需要得到承包农户同意，这就意味着“两权”抵押贷款保障的最主要是承包户农民的权益。按照我国农村土地深化改革将所有权、承包权和经营权分置的制度设计，新型农业经营主体转入土地，承包农户只是在特定时间内让渡承包地的经营权，承包权保障优先于经营权。

为了确保耕地承包户农民权益，避免经营权抵押贷款可能产生的风险和纠纷，《意见》还规定了抵押的贷款额度不应超过流转期内的收益，这样也体现了保护并界定转入耕地的新型农业经营主体权益。

在现实中可能会遇到这样的情形：在土地流转市场上转入耕地的新型农业经营主体获得了经营权，目前还无法获得相应的权证，能否在金融机构抵押贷款？转入耕地的新型农业经营主体往往都是规模经营户，对资金的需求更加迫切，更需要抵押贷款，但暂时可能拿不出权证。如何解决这一矛盾？一些地方在新一轮确权登记颁证中，登记机构出具的农村土地流转证明在金融机构也是有效的，从而为转入土地的新型农业经营主体抵押贷款开了绿灯。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员）