新疆城镇化进程中农村土地承包经营权流转问题研究

于高杨 董杰 李慧民 翟奕婷 罗云方

摘 要： 在城镇化迅猛发展的时代背景下，农村土地承包经营权流转问题一直受到社会各界的广泛关注。近年来，新疆农村土地承包经营权流转呈现出规模大、速度快、流转对象多元化的趋势和发展方向。农村土地承包经营权流转符合社会主义本质和我国加快建设市场经济的要求，同时，土地承包经营权流转是一件涉及全疆1200多万农牧民切身利益的大事，关乎新疆农村社会发展稳定的大局。因此，深入探讨农村土地承包经营权流转问题，寻求合理科学的解决路径，对于维护新疆社会大局的稳定和推进经济的可持续增长，具有积极的现实意义。

关键词： 新疆城镇化进程 承包经营权流转 农村土地

西方经济学家说：“土地时财富之父，劳动是财富之母。”土地是人类珍贵的自然资源，更是农民赖以生存的条件。土地问题关乎我国经济的发展，尤其是新疆经济的发展，历经三十多年的我国家庭联产承包责任制度，大力地解放了生产力，提高了生产效率，促进了经济的发展和繁荣。但是随着改革的逐步深入，我国的农业化和产业化的发展，我国农村土地承包经营制度呈现出越来越不适应农村经济的发展的趋势，土地承包经营权流转问题成为当今农业发展亟待解决的问题。本文立足于新疆土地承包经营权流转，对土地承包经营权转流的特征和意义加以论述，并详细分析新疆农村土地承包经营权流转的方式。通过对新疆农村土地承包经营权流转的现状的分析，总结新疆农村土地承包经营权流转存在的问题。通过对域外国家土地流转制度的分析，总结新疆土地承包经营权流转的制度的启示，在此基础上，对新疆农村土地承包经营权流转制度进行深入的思考。本文的重点在于分析新疆农村土地承包经营权流转的问题，并且对新疆农村土地承包经营权流转制度进行探讨。

1.农村土地承包经营权流转的概况

1.1对土地承包经营权流转概念的界定。

土地承包经营权现在被学界广泛地认为是一种民法上的物权性质的权利，基于这种民法物权性质的权利，依据土地承包经营权流转这一属性看，包括物权性质的土地承包经营权的保留型和让渡型流转两种分类，可以将此界定为转移物权性质土地承包经营权或者其中的部分权能。

1.2土地承包经营权流转的法律特征。

（1）以物权性质的土地承包经营权的有效存在为前提；（2）土地承包经营权流转要具有契约性；（3）不变更承包地的农业用途和土地使用性质；（4）土地承包经营权流转其流出方的特定性和流入方的多元化；（5）土地承包经营权流转具有一定的期限；（6）原承包方对农村承包地投入在土地承包经营权流转时的合理补偿性；（7）土地承包经营权的流转其流入方享有的权利不得超过流出方享有的权利；（8）不管以任何方式实施的土地承包经营权流转，其结果是物权性质土地承包经营权依然有效存在。

1.3土地承包经营权的流转与城镇化建设。

城镇化作为一个国家走向文明和现代化的重要标志，自改革开放以来，伴随长达三十余年经济持续性、稳定性的增长，不仅铸就世界经济史上奇迹，而且让我们的城镇化获得突飞猛进的动力，土地作为城镇化发展之中及其重要的要素，土地的状况势必对城镇化建设大局产生深远的意义。

1.4土地承包经营权流转能够推动土地资源的合理配置。

农村实行均分制土地承包经营权的家庭承包制，土地条块分割，集中程度低，商品率低下，不能进行规模化的生产。实现土地承包经营权的流转能够扩大土地生产规模，提高机械化水平，提高规模效益，实现农业的增产与农民的增收。

1.5土地承包经营权的流转能够使农村劳动力向第二三产业转移。

土地承包经营权作为我国农民一项财产权，农民可以拥有处分权，如果限制他们转移这项权利，就会把农民束缚在土地，不利于社会的长治久安，而且会产生土地抛荒的现象，极大地浪费社会资源。为此，我们应当把这项权利转化为农民实实在在的财富，允许他们自由地流转土地，让他们在城市里工作，安家落户，促进城镇化的发展。

2.现阶段新疆农村土地承包经营权流转存在的主要问题

2.1法律法规和制度上存在的一些问题。

2.1.1目前的法律法规对流转主体存在限制性的规定

《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《中华人民共和国物权法》规定：村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。从上述法律规定看出，土地承包经营权在流转时要受到社区成员资格的限制，从而限制流转人和受让人的真实意思表示，将那些是经验种植者和科学种植者的非本集体经济组织成员的受让人排除在外，致使土地承包经营权不能进入真正意义上的市场自由流转，最终必然阻碍土地承包经营权的自由的流转。

2.1.2国家未出台明确承包经营权流转的法律

在一些资本主义国家，如德国和日本出台了专门的法律，我国《流转法》目前还没有出台，农村坚持“土地承包30年不变”的政策，形成土地流转枷锁。有的地区不顾国家的政策，“土地平均分配”思想严重，极大地侵害了农民的权益。因此，制定一部《土地流转法》显得十分必要。

2.2流转实践存在的主要问题。

2.2.1流入方与流出方订立合同意识薄弱

新疆的土地流转大部分仍然是农户之间的自发行为。由于他们缺乏必要的法律常识和经验，在土地流转过程中有些农户采用口头协议的方式或是只是签订了简单的书面合同，土地流转往往没有经过必要的程序，也没有通过相关部门的许可，农户间私下交易盛行。因此，规范此类行为显得十分重要。

2.2.2流转的市场发育不够成熟

新疆多数地方没有土地承包经营权的流转交易市场，存在“有地无市”的现象。信息渠道不顺，流转信息不够畅通，信息传递的体系尚未建立。至今还没有形成统一规范合理的交易市场，存在“有市无序”的现象。缺乏流转的中介机构，无法提供市场交易的平台，没有形成统一规范的土地承包经营权流转的交易市场监管主体，因此加快建构土地流转的平台显得十分紧迫。

2.2.3土地流转纠纷呈上升趋势且处理无法律依据

土地承包经营权发生的纠纷主要表现在以下几个方面。（1）流转流转手续不齐全，部分农户把土地承包经营权的流转行为视为个人行为，不向村组织提出申请，也未向政府职能部门提出申请，耕地流转随意性很大，引发耕地用途的纠纷。（2）土地承包经营权转包、出租、互换、抵押和再流转等纠纷。（3）在流转期限内，因流转的土地涉及国家重点工程而被征收，补偿安置款在流转人之间分配，由于合同中并没有明确提到，会引发补偿的纠纷。（4）合同形式不统一口头协议多，书面合同少条款不完善，容易引起合同纠纷。（5）发包方违法干涉土地承包经营权流转引发纠纷，集体经济组织出面进行的流转，引发农户经济利益分配上的纠纷和利益冲突。

3新疆农村土地承包经营权法律保障机制的构建

3.1加强土地流转管理和服务。

相关职能部门要研究制定流转市场运行规范，土地经营权流转市场要加快发展。依托农村经营管理机构，健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立健全土地流转监测制度，提供流转双方提供信息发布、政策咨询等相关的服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。实现流转过程中最大限度的公正，引导承包农户与流入方签订书面流转合同，要求使用统一的格式合同文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷解决合理机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷矛盾。

3.2理顺承包流转登记制度，规范土地流转合同。

权利的设立采取登记生效主义，互换、转让、抵押、入股等物权变动方式统一采取登记生效主义，明确登记机构，流转登记适用统一登记规则，制定统一的农村登记承包和流转登记方法。自治区及各地较规范的土地流转合同已经制定出来，关键是做到尽早尽快落实。由于新旧合同中涉及的新旧利益可能发生变化，故合同的使用是双方重视的问题。对此，需要实现土地流转管理和服务的综合联动，必须形成各级政府统一领导，农业部门组织协调，相关部门协同配合，农经管理机构负责具体管理和服务的工作机制。

3.3充实农村社会保障制度建设。

完善社会保障体系的建设，依法完善农村最低生活保障制度，建立和完善农村社会保险制度，激励和完善农村社会救济，福利和优抚制度。实维护农村困难群体的土地合法权益在农村，特别是南疆三地州和偏远农牧区。目前的社会保障对农民的作用十分有限，既要确保各项待遇当期支付和基金安全，切实加强基金监督，又要加快建立社会保险基金投资运营制度，拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的基金投资运营方式，努力实现保值增值。扩大和开辟新的社会保障资金筹资渠道，建立社会保障战略储备基金，进一步充实已经建立的全国社会保障基金，以有效应对我国人口老龄化问题，实现社会保障基金的长期平衡。继续完善城乡最低生活保障制度，全面建立及完善临时救济制度，实现医疗救助城乡统筹。继续提高企业退休人员基本养老金。逐步提高基本医疗保险最高支付限额，推进居民医保，增加城市和农村低保补助金，提高优抚对象补助标准。加快发展以养老服务为主的适度普惠型社会福利事业，推动高龄老人津贴制度全覆盖，探索建立老年护理保险制度，推进居家、社区、机构养老服务相互衔接和共同发展。健全残疾人社会保障和服务体系，完善孤儿保障制度，切实保障困难群众基本生活。

本文通过对新疆城镇化建设中的农村土地承包经营权流转现状的分析，以及存在的客观问题，同时对域外的国家目前的农用土地流转制度的分析和借鉴，提出合理解决新疆土地承包经营权的流转的路径措施。土地问题由来已久，又由于新疆特殊的人文环境、社会环境、自然环境，因此我们规范流转问题，应当立足于新疆社会的客观现实，一切以实际出发，实事求是，同时要认识到事物发展质变过程中长期性、艰巨性、复杂性。做好吃苦准备，充满信心和希望，继往开来，共同推动农村土地承包经营权的规范流转，处理好三农问题，推动我区社会的长治久安。

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基金项目：本文系塔里木大学大学生创新创业训练计划项目阶段性成果（编号：201410757020）