权力控制的法治化逻辑：依法治国的基点、重点与难点

摘 要：规范权力运行，防止权力滥用，将权力关进制度的笼子里，是全面推进依法治国的关键所在。明确权力合法运行的法治责任，构建权力合法行使的法治框架，建立权力合法行使的法治体制，是权力控制的法治化逻辑，是全面推进依法治国的基点、重点和难点。全面推进依法治国，就是要让法治在規制与规范权力运行中发挥作用，这不仅是建设社会主义法治国家的政治内涵，更是法治中国建设的基本目标。

关 键 词：权力控制；依法治国；法治化

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）11-0040-06

收稿日期：2015-10-10

作者简介：彭澎（1981—），男，湖南湘阴人，中共湖南省委党校法学教研部副教授，法学博士，研究方向为法治与经济社会发展。

“物必先腐，而后虫生。”权力既可以服务于公共利益，也可以满足一己私利；既可以造就人，也可以腐蚀人。习近平总书记指出：“权力是柄‘双刃剑’。领导干部手中掌握一定权力，这为其创造和提供了为人民服务的机遇，但同时也容易成为‘权力寻租’的主攻目标。”权力失去监督就会异化， 权力异化就是公权力在行使过程中偏离了既定的目标，不再为公共利益服务，而是被用来换取个人利益，成为社会上少数拥有权力者或集团攫取私人、局部利益的手段或工具。权力异化是权力失去监督和制约的必然结果。法律规范在其服务于政治权力的同时必然制约政治权力，为政治权力的运行设置一定的范围，使其不得随意突破法律的约束。法治是控制权力的理性根基，是避免权力异化的制度保障。法治是一种观念，属于意识形态的范畴。它既是指健全的法律体系，良好的法律运行状态，更意味着整个社会成员对法律发自内心的遵守和由此而形成的良好的法律秩序。坚持依法规范权力，依法约束权力，是防治权力变异的主要途径。重视法治理念的培育，实现法治的理性回归，既要建立健全权力运行的法律法规体系，提高规制权力的法治化水平，又要重视构建权力运行的法律制度，加强权力运行的法制监督。

一、权力控制的法治化思维：

规范权力运行，明确权力合法运行的

法治责任——依法治国的基点

法治的根本目的是否定权力的绝对权威，让权力得到法律的规范。在古代欧洲国家，“法律的历史性与法律具有高于政治权威的至高性这一概念相联系”，“自12世纪起，所有西方国家，甚至在君主专制制度下，在某些重要方面，法律高于政治思想一直被广泛讲述和经常得到承认”。[1]法律权威高于个人权威，表明政府权力的有限性以及政治权威受法律的支配，对这一理论的系统化确立了国家权力与法律相互联系的基本原则，即国家权力能够得到法律的规范是法治发展的根本，由此权力具备了合法性，同时也产生了责任。这一法治精神的提炼彰显了法律的功能和价值，揭示了法律发展的原理和目的。集中体现在：首先，法律的产生代表着社会发展的诉求，体现了人类的价值追求和对美好未来的期盼，是人类社会对于社会秩序建构的主客观相统一的结果。西塞罗认为：“创设法律是为了公民的安全、国家的长久及人们生活的安宁和幸福。”[2]因而法律既是国家权力体制构建的前提和基础，也是国家权力运行的灵魂，即国家权力运行必须要体现法律的要求和接受法律的规制。其次，法律是社会普遍的行为规则，它代表和维护社会的整体利益，能够对包括国家在内的权力主体进行价值约束和行为规范。国家制定和执行法律是社会赋予国家的职责和义务，意味着国家权力不可以超越法律的规范。再次，权力本身是法律配置和设计的结果，权力始终存在于法律之下，来源于法律的认可，必须接受法律的监督。离开法律，权力就会失去存在的合法性依据，就会变得随心所欲、强制和专横，不再具有按照国家意志和社会利益进行秩序规制的功能和效果，进而也就失去了权力本身应有的意义和正当价值。毛泽东同志曾说：“我们的权力是谁给的？是人民给的。”人民为什么要给我们权力？人民通过什么样的方式给我们权力？因为共产党人把“全心全意为人民服务，为人民的利益而奋斗”作为自己的宗旨，这个宗旨代表了社会的整体利益和人民群众的基本需求，体现了中国社会未来发展的主流价值和核心精神。人民愿意通过法律的形式将权力交付于党，权力的人民性也由此获得了法律的认可；人民通过法律的形式赋予共产党人的是权力，但体现的是责任，这种责任是一种法律责任，是一种政治承诺。正如习近平总书记强调的那样：“权力就是责任，权力越大责任也越大。”因此，各级领导干部要增强忧患意识和紧迫感，担负起增加人民福祉的历史使命并为此尽职尽责。2014年7月12日，习近平总书记在河北考察工作时强调指出：“大家都要牢记，权力是人民赋予的，要为人民用好权”。习近平总书记的重要论断深刻揭示了权力的基本来源和法律基础。各级领导干部一定要正确对待手中的权力，时刻牢记权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，决不能变成谋取个人利益或少数人私利的工具。

全面推进依法治国，让权力受到法律的规范， 这既是对法律权威的维护，也是法律权威的彰显。在新形势下，加强党的建设，让权力在法治的轨道上健康运行，彰显了党中央依法执政、依法用权、从严治党管党的决心和勇气。首先，权力运行的全过程必须受到法律的规范，权力的行使必须受到国家法律的约束，行使权力就意味着承担法律责任，这是法治的基本精神。要取信于民，就必须正确行使权力、规范行使权力、依法行使权力，让权力在法治的轨道上运行，这是法治发展的必然趋势和政治文明的基本要求。邓小平同志在党的八大上指出：“共产党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”由此深刻阐明党必须坚持把实现人民群众的利益作为行使权力和运用权力的出发点和归宿，这样，才能消除党执掌权力后可能产生的危险，才能让全党同志懂得我们手中的权力是人民赋予的，只有用来全心全意为人民服务的义务，不能用来谋取私利。让权力受到法律的规范，这是新时期全面推进依法治国的重点，与邓小平同志强调的“确认党没有超乎人民群众之上的权力，确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力”的思想一脉相承。其次，权力运行的全过程必须受到法律的规范，权力的行使必须受到国家法律的约束，行使权力就意味着承担法律责任，反映了人类社会发展的一般规律。在法治的轨道上，既不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。依法行使权力是履行责任的表现形式，落实责任是合法行使权力的根本保障。不承担责任的权力只会放纵权力，只会导致权力滥用。全面推进依法治国，就是要明确“有权必有责”，即权力靠法律来规范，责任靠权力来履行和落实，二者是对立统一的整体。再次，权力运行的全过程必须受到法律的规范，权力的行使必须受到国家法律的约束，行使权力就意味着承担法律责任，这是党依法执政、依法用权的一贯主张。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，执政的目的就是为了不断回应人民利益关切、满足人民利益诉求，而依法治国就是党正确处理各种利益关系、维护人民利益的根本保障。全面推进依法治国，让权力受到国家法律的规范，才能保证党真正依法执政、依法用权。2013年1月22日，习近平总书记在第十八届中央纪委第二次全会上发表重要讲话时指出：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”这就要求各级领导干部必须正确行使人民赋予的权力，自觉接受法律监督，主动承担法律责任。除了法律规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有领导干部都不得谋取任何私利和特权。这既是党长期以来坚持依法执政、执政为民的重要思想，也是党永葆生机活力的关键所在。

二、权力控制的法治化目标：防止权力滥用，构建权力合法运行的法治框架——依法治国的重点

权力必须受到约束，不受约束的权力必然产生腐败，已经成为理论界普遍认同的基本理论。古往今来，许多政治家和思想家都清醒地认识到了这一点。孟德斯鸠告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”历史学家阿克顿勋爵认为：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”霍布斯则认为：“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求‘至死方休’。”恩格斯曾说过：“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊机关来保护自己的共同利益，但是，后来，这些机关，而其中主要是国家政权，为了追求自己的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”[3]由此可见，权力能够带来利益，面临着利益的诱惑，权力自身的弱点会暴露无遗，权力扩张和权力腐败就是权力自身最大的缺陷，这一缺陷就是权力很容易被滥用，最终让权力走向坑害民众的歧途。美国宪法之父麦迪逊认为：“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” 因此，一切有权力的人都喜欢滥用权力，一切拥有权力的人都想将权力运用到极点，这是一条颠扑不破的真理。权力的扩张性和腐败倾向再加上行使权力的人本身的不完善性，就决定了必须对公权力进行约束和控制。不仅必须对权力本身进行制约和控制，还必须对行使权力的人进行监督，这样，才能防止权力的滥用，这不仅是法治的精髓，也是全面推进依法治国的根本目标。

邓小平同志曾告诫我们：“我们拿到这个权以后，就要谨慎。不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，那样就非弄坏事情不可。”因此，必须对权力进行控制，而控制权力的最好办法就是运用法律加以规制。首先，法律具有防止权力滥用的强力。洛克认为：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”[4]孟德斯鸠更是从英国的政治制度中找到了一种防止政治权力滥用、保障人民自由民主的最可靠的机制。他说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[5]只有法制才具有对权力极强的约束性和控制力，法制是对付权力滥用最有效的强力和武器。法制要求一切行为在法定的范围内进行，通过法律制度可以制约权力的恣意妄为，可以防止权力独断和个人专断。其次，法律具有防止权力滥用的功能。权力的行使离不开法律的规范，通过具体的法律制度，达到权力合法行使的理想状态，是基于法治功能的必然选择。在一个法治健全的国家，权力的运行必然受制于法律，此时无论权力的初衷多么善良，规制、控制国家权力的最终力量必须是法律，而不是其他。因为，防止权力滥用，使权力能合法行使是法治的本质功能。法治的这种控权功能和束权功能是由法律来确立并由法律所保障的，这也是法律作为国家根本规范区别于其它规范的本质所在。从某种程度上说，法律是社会的根本规范，首要规范的就是国家权力，这就使得法律成为了名副其实的控权法。法律如果没有控权的内涵，它就不成为法律，当然也不能成为根本的社会规范。这一点从法律的产生和发展过程中可以看到。虽然各国的历史背景和政治条件不同，但产生法律的目的和功能是相同的，即通过法律来防止权力的滥用，实现对国家权力的控制。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调：“维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”再次阐述了法治对于防止权力随意改变、恣意妄为的重要作用，阐明了用法治规范权力和规范行使权力的人的重要价值。习近平总书记还指出：“领导干部工作上要大胆，用权上则要谨慎，常怀敬畏之心、戒备之意，自觉接受纪律和法律的约束。”法治体制设计的初衷就是通过法律权威、以法治的方式来实现对权力运行的规范化，从而使社会生活和政治生活有序化。法治的功能就是以法治的方式来完成对政府权力的规范与约束，使掌握权力的人合法行使权力。

三、权力控制的法治化基础：

把权力关进制度的笼子里，建立权力合法运行的法治体制——依法治国的难点

法律既要确认政治权力行使的合法性，规范权力运行，又要制约和控制权力，防止权力的滥用，实际上就是把权力关进制度的笼子里，使权力尊重和服从法律。2013年1月22日，习近平总书记在第十八届中央纪委第二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。2013年2月23日，习近平总书记在主持十八届中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时强调：“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”这实际上就是强调制度是权力的运行规则，权力的运行必须在宪法和法律的框架内，权力必须要尊重和服从法律。把权力关进制度的笼子里，使权力尊重和服从法律具有两层含义：其一，法律确认政治权力的合法性，法律以其强力保证合法权力被遵守和不被破坏。法律确认政治权力的合法性以后，权力在法治体制中推动国家和社会的发展就拥有了法律根据，就能够实现权力为人民服务的目的。其二，为防止政治权力扩张，法律必须对权力进行规范和限制，目的也是保障公民的权利不受权力的侵害。从两方面看来，法律对权力的约束都是为了维护人民群众的利益。正如习近平总书记在2013年1月22日第十八届中央纪委第二次全会上所说的那样：“为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。”

有人曾说：“任何由绝对权力统治的国度，都不能称之为自由的国度，而不论它是一个绝对的王权或立法权，对人民来说，结果一样。”[6]洛克曾说：“只能有一个最高权，那就是立法权，其他的一切权力都是而且必须处于从属地位”，“因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上。”“立法机关或最高权威不能让自己承担起以临时性的专断命令进行统治的权力，而只能限于分配正义，并由已经颁发的持续的法律和为其授权为人所知晓的法官来决定臣民的权利。”[7]这段话告诉我们， 法律具有至上的权威，权力必须尊重和服从法律，对权力的控制是法治的本质，是对法律至上权威的最佳阐释。法治具备的控制权力和保障权利的功能为权力制约提供了保障机制，它要求权力的行使必须遵循法定的时限、步骤和方式，以公平、公正之立场，以公开之方式，从而避免了官员行为的恣意和擅断。它赋予了人民群众主体地位，使他们在权利受到影响或侵犯时，有权与官员说理、争论、协商、抗辩和交涉。这就告诉我们，只有把权力关进制度的笼子里，国家和社会才能稳定、健康、有序地发展。党的十八大报告指出：“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策問责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”2013年11月，党的十八届三中全会专门就“强化权力运行制约和监督体系”作出了深化改革的全面部署：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”这一系列相关体制机制的稳步推进、改革和完善，既体现了党和国家坚持依法规范权力，依法约束权力，坚持权力控制的法治之途的坚定意志，也为全面推进依法治国奠定了最坚强有力的基石。

黨的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”正如习近平总书记在2012年11月17日十八届中共中央政治局第一次集体学习时强调的那样：“近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。各级党委要旗帜鲜明地反对腐败，更加科学有效地防治腐败，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。”“反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。党风廉政建设，是广大干部群众始终关注的重大政治问题。”2013年1月22日，习近平总书记在第十八届中央纪委第二次全会上再次强调：“要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。”“要坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息”。因此，全面推进依法治国，就是要让法治在规制与规范权力运行中发挥主体作用，这不仅是建设社会主义法治国家的政治内涵，更是法治中国建设的基本目标。

【参考文献】

[1]哈罗德·J·伯尔曼.法律与革命[M].中国大百科全书出版社，1993.11.

[2]（古罗马）西塞罗.国家篇法律篇[M].沈叔平，苏力译.商务印书馆，1999.53.

[3]马克思恩格斯选集（第3卷）[C].人民出版社，1972.145，140.

[4][7]（英）洛克.政府论（下）[M].商务印书馆，1981.95，91.

[5]（法）孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].商务印书馆，1961.154.

[6]（英）维尔.宪政与分权[M].苏力译.三联书店，1997.278.

（责任编辑：高 静）

Abstract：It is the key of promoting the rule of law that to regulate power operation，to prevent the abuse and to put the power into the cage of legal system.To make clear the rule of law responsibility of lawful exercise of power，to build the rule of law framework and rule of law system of lawful exercise of power are the logic of rule of law of power control，which is the basic point，key point and difficult point of rule of law.Comprehensively promoting the of law is to let rule of law play a role in regulating power operation，which is not only the political connotation of building socialist country of rule of law，but also the basic target of the construction of rule of law China.

Key words：power control；governing the country by law；rule of law