初探公共政策制定中的公民参与

黄馨钰　张潇夔

摘 要： 公民参与公共政策制定对促进社会民主化及科学化有举足轻重的作用。本文旨从三个方面探讨公共政策制定中公民的参与问题。

关键词： 公民参与 公共决策 政治民主化

公共政策制定，是公共政策推行的首要环节。传统上，公共政策制定存在一定问题，比如：公民参与公共决策的主动性和自觉性较低；渠道不畅通，缺少民主，缺少广泛性；单方案定向选择，缺少比较。如何克服这些弊端，是每个研究者应该深思的问题。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻指出了权力集中化的弊端：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[1]可以看出，我国公民参与公共决策已成为一个重要的理论和实践课题。随着社会的发展，公民主体意识、利益意识和自主意识逐渐形成，以及公民权利不断深化，公民再也不满足于被动地接受政府提供的公共产品和公共服务，而是强烈要求表达自己的愿望，希望通过政策参与对政策体系施加影响的方式，表达和实现自身的利益要求。本文从三个方面探讨公民参与城市公共政策制定。

一、公民参与公共决策的内涵

“经典的政治参与概念是公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或政府活动相关的公共政治生活的政治行为”[2]。公民参与公共政策制定有三个基本要素：一是参与的主体；二是参与的领域；三是参与的渠道。公民参与公共决策在西方源于古希腊、古雅典的直接民主模式。十八、十九世纪表现为约翰·洛克、密尔的民主理论，黑格尔的“公民社会观”，哈贝马斯的“公共领域”论点，体现在公共行政领域中，则为近代新公共行政学派所主张的“公民参与”。对许多公民来说，参与公共政策制定意味着他们与决策活动本身有重要联系，不仅有机会选择，而且可以在决策过程中的某一点产生影响。其内涵可以理解为：具有公民资格的个人或公民团体出于自身或公共利益的考虑，通过合法的途径和方式，直接或间接地参与到政府公共决策过程中，并充分表达自己的意见，从而影响政府公共决策的行为。

二、公民参与公共决策的意义

随着社会的进步，公共政策成为政府调控现代市场经济和进行社会管理的重要手段。公民参与公共政策制定是提高公共政策质量的重要保障，对于推进我国公共决策的科学化与民主化意义重大。具体体现为：（一）公民积极参与到公共政策制定中，提出自己的意见和建议，充分地反映民意，满足他们自己的合法利益需求，在某种程度上影响决策制定者。（二）公民参与公共政策制定，更有利于提高决策的效率，减少决策的盲目性，优化政策。（三）公民参与公共政策决策，可以减少执行时遇到的困难，有利于政策的顺利实施。在信息化的时代，公民这一庞大群体，可以借助网络、新闻媒体等实现对国家权力的有效监督，网络媒体的兴起，是近几年公民参与公共政策制定的一种有效方式。

三、公民参与公共决策存在的问题

总体上看，随着社会的发展，我国的民主政治建设迈上了新台阶。与此同时，公民参与公共决策制定的意识越来越强烈，民主化及科学化进程得到发展。但不可否认的是，受诸种因素的影响，我国公民参与公共决策还存在不少问题。主要表现在：（一）公民缺乏主体意识，参与意识薄弱，盲目崇拜权威。（二）公民参与公共政策制定的制度不完善。首先，目前我国公民参与公共政策的正规途径：1.人民代表大会制度和政治协商制度；2.信访制度、领导接待日、各种不定期的座谈会，等等。其次，公民参与缺乏程序化、标准化的制度。最后，科学民主的决策机制尚未真正建立。（三）公民参与城市公共决策渠道不畅。“公众参与政策制定的现有途径流于形式”[3]。公民参与公共政策的制定需要大量的人力、物力、财力等显性成本，以及时间、精力与信息等成本，这些成本将会在一定程度上导致决策的无效率或低效率。此外，网络参与的群体容易出现群体极化的表现。

四、结语

公共决策是政府提供公共服务和实施管理的主导方式。公共决策过程中公民的参与，决定着政府公共决策的合法性、合理性与实施的可行性。面对公民参与出现的问题，我们应将其看做是亟待克服的挑战。因此，要创造条件吸纳公民参与公共决策，充分发挥公民参与的积极的价值功能。如何根据我国现阶段公民参与的现实状态构建有序、高效的公民参与公共决策的模式，是研究者与公共管理者需进一步深入思考的重要课题。

参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选[第二卷][M].北京：人民出版社，1994：328-329.

[2]张成福，党秀云.公共管理学（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[3]毛寿龙.公众参与政策制定的有效路径[J].人民论坛，2011.1：26.