美国州议会立法辅助机构介评

向立力

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。可见，完善的工作机构设置，能够为常委会履行立法职责提供更好的专业帮助、智力支持。过去，在谈及完善人大常委会工作机构问题时，理论界多聚焦中央层面，对地方层面的关注不足，本文选择美国州层面参、众两院设立的立法辅助机构作为比较对象，旨在为我国地方立法机关工作机构完善提供一个比较的视角。虽然，美国联邦制背景下州立法机构与我国地方人大常委会存在很大差异，但其立法辅助机构的设置思路、工作机制和经验依然具有一定的借鉴意义。

一、立法辅助机构的设置

1、名称。美国部分州的立法机构（参、众两院）设有专门的立法辅助机构，机构名称不同，但基本能体现机构的这一工作性质。例如，内华达州的立法顾问局（Legislative counsel Bureau，LSB），夏威夷州的立法参议局（Legislative Reference Bureau，LRB），新泽西州的立法服务委员会（Legislative Services Commission，LSC），德克萨斯州立法委员会（Legislative Council），马里兰州立法服务局（Department of Legislative Service， DLS）等等。

2、隶属。机构隶属关系大致有两种模式：（1）同时隶属于参、众两院。这类立法辅助机构分别由参议院和众议院各指派数名议员组成委员会，作为服务机构的领导组织，其下再设立若干工作部门。采取这种模式的州比较多，例如根据内华达州法律规定，该州立法顾问局由参议院和众议院各选任六名议员组成立法委员会（Legislative Council），再由其任命州立法顾问局行政长官。夏威夷州、新泽西州也都采取此模式。（2）单独隶属于一院。即由参议院或者众议院根据自己的需要独自设立立法辅助机构。例如俄克拉玛州众议院设有法律部（Legal Division），职责仅在于为众议院议员提供法案起草、听证会组织、法律研究以及其他与法律相关事务的帮助;同样，在该州参议院内也有委员会雇员（committee staff）来承担这类工作，包括8名立法分析员（Legislative Analysts）和4名律师，他们被按照一对一或者一对多的形式分配给常任参议员，辅助其完成立法相关工作。（3）前两种模式同时并行采用。例如德克萨斯州于1945年通过立法法案，设立了同时隶属于参、众两院管辖的立法委员会（Legislative Council），同时，德州众议院又设有研究部（House Research Organization， HRO），专门为众议院及其议员提供立法等方面的帮助。此外，从政治立场看，尽管大部分州都明确由两党议员成立委员会来领导立法辅助机构，但这些机构本身都申明其提供的立法辅助活动不带有党派立场。

3、组织架构。采取委员会制的立法辅助机构在总体架构上分为两个层级，处于第一层级的是由参议员和众议员组成的委员会，是领导机关，实行集体议决制;处于第二层级的是办事机构，由专业人事组成，按照职能划分为若干子部门，实行行政首长负责制。以新泽西州立法服务委员会为例，该委员会的领导机构是由16名参、众两院跨党派议员组成的委员会，办事机构是立法服务办公室（Office of Legislative Services，OLS），执行主任由前述委员会任命。办公室下设立法咨询部、立法预算与财务部、公共信息部、行政事务部、数据管理部、人力资源部以及审计办公室。

二、立法辅助机构的职责与权力

1、法定职责。州立法辅助机构的名称虽有差异，但其职责基本类同，即为立法机构提供专业辅助。其核心职责是按照议员的政策思路帮助其起草法案（包括立法案、修正案）。在其帮助下，作为立法者的议员只需要提出一个关于立法的概括想法，其余的工作全部交由专业的立法辅助机构完成。例如，马里兰州立法服务局每年应两院议员的要求，要起草各类新法案和修改法案3000余份，这些议案在经相关提案议员首肯之前是保密的。从中也能进一步看出，立法辅助机构在专业上和政治上均对议员负责的职责定位。除了起草法案这一核心职能，立法辅助机构还会针对特定立法事项进行调研，尤其针对法案起草过程中可能涉及的财政、公共政策问题等，也会应其他州公共部门或者公民的提议组织进行专门的政策研究。

有时，立法辅助机关也被允许组织开展一些与当前立法议案并无直接关联的研究工作，这可以被理解为对未来工作的筹备。另外，这些机构所提供专业支持并不限于像我们直观理解的法律知识，也包括必要的统计分析、财务分析等。

除了核心的立法服务工作之外，有的立法辅助机构也承担立法机关的日常行政工作，例如，立法议程的排定，立法文件登记和准备，甚至也包括了公众宣传教育等等。

2、法定权力。由于立法辅助机构并非州政府（行政、司法、立法）的组成部门，也不是立法机关的内设委员会，因此，其行使职责的法定效力不明确。为了解决这个问题，不少州都通过立法来明确立法辅助机构在州政治活动中的地位，经过立法授权之后，立法辅助机构开展工作的效力得到了认可。例如，佐治亚州法律就明确将立法咨询办公室履行的法定权力定义为“类立法工作（similar legislative functions）”。比较来看，各州普遍规定的权力有：（1）“听证权”（hearing），即通过邀请特定的机构、个人参加听证会，发表意见，从而帮助立法机关形成关于立法议案的全面意见，这是立法辅助机构运用最为频繁的权力。值得注意的是，有的州对听证权给予了十分强势的“保障”，立法明文规定，立法辅助机构有听证的需求时，任何人，包括行政机关的组成人员均不得拒绝参加。例如内华达州法律就赋予立法咨询局传唤权（subpoena power）;（2）调阅资料权，立法咨询局有权调取其认为与立法相关的文件资料。（3）咨询权，立法辅助机构可以向有关机关提出咨询要求，而接到咨询要求的部门则有提供咨询意见的义务。例如，佐治亚州立法授权其立法咨询办公室（Office of Legislative Counsel）可以向州律师协会、州立大学法学院以及其他组织询问专业意见。（4）其他。不少州授权立法辅助机构对州法律进行定期清理并提出修改意见，有的州还授权立法辅助机构对政府发布命令的合法性进行初步审查，提出意见。

三、比较得出的启示

美国议会行使法定职责的主要方式是讨论表决“立法案”，因此，任何公共政策内容都会转换为法案。因此，美国州议会的工作人员配置时，但凡设有立法辅助机构的，该机构的雇员数量就会远远超出其他部门。我们在看待其立法辅助机构时，应当联系我国地方人大常委会办事机构（办公厅、室）来进行比较，而不是仅仅因为其名称而将比较对象局限于各级人大常委会的法制工作机构。在这个前提下，本文认为美国州议会立法辅助机构的实践对我国健全人大常委会办事机构具有以下启发：

1、健全的常委会办事机构是人大在立法活动中发挥主导地位的基础。人大在立法活动中的主导作用不是靠喊口号就可以发挥的，必须以高度专业的机构为保障。内华达州设立立法咨询局时就明确指出，咨询局的建立是为了使立法机构在专业知识、调研能力等方面摆脱对行政部门的依赖，从而有独立开展立法活动的空间。这个道理对我国同样适用，通过加强常委会办事机构围绕立法项目独立开展情况收集、资料分析以及专业研究的能力，将给常委会立法提供独立的参考，自然有助于提升常委会在立法活动中的主导作用。而由此引出的另一个问题是，在当前我国各地相关立法中，常委会办事机构的职责大多集中在各种审议程序的组织环节，很少被赋予从实体上参与立法活动的职权，例如组织调查、发表意见、预审议等。未来地方是否可以在这方面做些探索，将常委会办事机构的职责充实、细化并法定化。

2、立法辅助工作大于“法律辅助”，是各项专业知识的综合辅助。从美国各州立法辅助机构的组织架构和工作职责看出，它们对立法机关提供的专业辅助的范围大大超出了“法律辅助”，至少还包括财务、审计、社会调查，以及借助专家咨询提供立法需要的任何专业辅助。鉴于此，我国在考虑加强地方人大常委会办事机构建设时，是否也可以考虑安排法律之外的其他专业人士参与立法辅助工作，并让一部分人从外部咨询者向专职工作者过渡。

3、立法辅助工作要以起草法规草案为主要工作方式。美国各种立法辅助机构建立之后，使得原先完全由议员承担的立法工作被分解为“政治工作”与“专业工作”两个部分。议员根据其代表的群体提出政治方针，立法辅助机构则帮助将其转化为法案文本，进而由立法机关审议通过。这样一来，议员的精力得以集中到其擅长的政治工作中，而不因为其专业知识的欠缺而影响其在政治工作中的话语权。我国地方人大立法活动中，由人大代表、委员主导起草法规草案的比例低，一直是理论界提出批评建议较多的现象。客观来说，代表、委员的专业知识与工作经历确不支持由其独立起草法规草案，即使勉强为之，也会因为质量不高而难以进入立法实质阶段。对比美国经验，未来可否尝试地方常委会办事机构接受代表、委员的委托承担法规草案工作，并逐步将这种方式确立为法案产生的主要工作模式。

了解和借鉴美国州议会立法辅助机构的前提，是清醒认识到西方议会制度巨大的局限性，资产阶级宪法和法律宣布的政治自由、民主制度，最主要的目的是使广大无产者能够摆脱封建势力给他们带来的人身依附关系和半依附的社会地位，能够“公平”、“平等”、“自由”的受剥削。我们可以了解西方在立法活动组织上的经验，但不是唯西方论，提高立法质量的根本依然是坚持和完善人民代表大会制度。