论我国法治体系建设的多权平衡进路

摘 要：十八届四中全会首次提出了建设中国特色社会主义法治体系的目标。该目标的实现需要国家权力、社会权利和公民权利的平衡推进，也需要多权间的互动与平衡。这一进路符合全面深化改革的要求，也与法治体系建设的现状相适应。

关键词：中国特色社会主义;法治体系;国家权力;社会权利;公民权利;多权平衡

中图分类号：D92    文献标志码：A    文章编号：1002-7408（2015）01-0010-04

作者简介：刘建刚（1970-），男，河南确山人，辽宁大学法学院法学理论专业博士研究生，平顶山学院副教授，主要从事法理学研究。

十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”这标志着我国的法治建设进入了整体化阶段。整体建设的法治需要来自于国家权力、社会权利和公民权利的平衡推进和平衡互动。这种多权均衡进路是形成良好法治体系、实现法治国家的基本路径。

一、法治体系建设的整体性需要多权平衡推进

1.法治体系建设的整体性。

法治体系包含丰富的内容，从不同角度可以看到不同的构成，既可以指包含法治国家、法治政府和法治社会，也可以指包含立法、执法、司法、守法和法律监督;既可以指包含形式法治和实质法治，也可以指包含法律观念、法律原则、法律制度、法律主体、法律行为和法律文化。不同于法律体系，法治体系具有特定的价值内涵，其运行和实现意味着良法之治下的一种理想社会秩序。如果从规范、价值和文化的视角看，我们能够把法治体系分为三个层次：第一，完善的法律体系。这要求法律体系内容完备、结构协调，能够均衡配置国家权力、社会权利和公民权利，每个领域的重要社会关系都有法可依。第二，法治价值的彰显。法治要求控权、平等、秩序、自由、人权、正义等价值得以实现，也要求这些价值间的统一，不能因为强调某一价值而忽视其他价值。第三，法治人文生态和法治自然生态。法治人文生态要求公民具有主人意识、参与意识、责任意识、法治意识等公民美德，社会具有诚信、友爱、互助、宽容、民主的氛围;法治自然生态要求人与自然和谐相处，人类能够有效利用自然资源，保护环境，在自然和环境的承载限度内实现可持续发展。

“全面深化改革的过程就是同步实施法制改革和全面推进法治建设的过程。”[1]改革的全面性需要法治的系统性，改革的深入性要求法治的实质性。我国的法治进程已经到了整体性的法治体系建设阶段，忽视任一方面都与进入“攻坚期和深水区”的改革事业不相适应。只有整体性的法治体系建设才能纠正经济、政治和社会发展中的偏差，才能解决长期积累下来的牵一发而动全身的矛盾和问题。从自身来看，法治体系的实现具有内部构成的关联性、统一性，缺失任一方面，就很难说是真正意义上的法治。例如，如果非法拘禁得不到禁止，人权得不到有效保障，即使法治体系要求的其他方面再完备，也不能称得上是实现了法治。可以说，深化改革的全面性和法治内容的一体性对法治体系建设的整体性提出了客观要求。其实，法治体系这一概念的提出，本身就体现了整体推进我国法治建设的时代需要。

2.法治体系建设的多权推进。

不管是市场经济、民主政治或理性文化的要求，还是全面建设小康社会，实现现代化的任务，进行法治体系建设都要通过保障国家、社会和公民的权力或权利得以实现。法治体系建设的过程，就是国家机关、社会组织和公民进行规划、实践，行使权力或权利的过程。多权推进，是法治体系建设的直接动力，忽视任何一方，都会出现法治体系的失衡。十八届四中全会的《决定》指出：“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”这充分肯定了社会和公民权利在法治体系建设中的重要作用。

国家权力、社会权利和公民权利在法治建设的不同方面有不同的侧重，只有多权推进，才符合法治体系建设的整体性要求。国家权力重视法治的工具性和形式化，着力于依法治理和法制体系的完善来充分发挥国家的职能。在价值选择上会突出秩序价值，而对于法治的控权、平等、民主、自由、人权等价值则会重视不足。同时，在一些方面，国家权力的作用有限或动力不足，需要来自于权利方面的动力保证。例如，法治人文生态主要取决于社会组织和公民对公共生活的广泛、深入参与，无法通过国家权力的行使得以形成;法治的自然生态，也主要取决于利益主体的权利诉求，明显存在国家权力的动力不足。可以说，在中国这样一个大国，“发动民众与民众的直接参与，是决定法治建设成败的关键与根本。”[2]社会公共领域是孕育法治人文生态和自然生态的温床，也是法治内在价值得以彰显的场域。我们应充分重视社会和公民权利在法治体系建设中的作用，同时，也要看到两者的局限。各类社会组织多具有地域性或行业性，要考虑其成员的特殊利益，他们更强调文化和价值的多元，重视传统习俗、民间规约、道德伦理，而对法治要求的普遍性、形式性、权威性等则会缺乏应有的关注。在一定程度上，社会权利也会因为重视集体价值而对公民的个体权利和多样性发展形成阻碍。公民权利对法治价值有着深切的关怀，是推进法治建设最广泛、最基础、最深厚的动力之源和根本保证。但由于公民权利主要关注私人利益，容易导致权利的滥用和社会的无序。因此，只有多权推动，才能取长补短、相互促进，以适应整体性法治体系建设的需要。

3.法治体系建设多权动力的平衡。

我国法治实践中，国家权力一直处于主导和支配地位，“这种法治建设进路虽然能够在一定时期内快速地构建起规则秩序，但却很难长久地维持，特别是难以塑造富有活力的社会机制，也难以适应市场经济发展和纵深改革的要求。”[3]其结果是抑制了社会和公民权利参与法治建设的积极性。例如，我国有关市场经济和社会管理的法律发达，而制约权力、保障权利，特别是保障公民政治权利的法律严重滞后。造成这种现象的根本原因在于来自社会权利和公民权利的动力不足，多权动力的失衡造成法治体系的失衡。这种情况，也造成了权利实现的法律途径拥堵，引起社会群体事件多发，甚至不时发生一些极端事件。这反过来，又促使了权力维稳的强度。改变这种局面，就需要进一步释放来自于社会和公民的权利动力，实现与国家权力的动力平衡。我国经济建设的巨大成就，不仅来自于国家权力的推动，更来自于社会活力的激发和公民的广泛参与。法治体系的建设也是一样，需要更多来自于社会和公民权利的力量。社会组织通过民主管理和自治规范来增进社会法治化的程度;公民通过参与社会治理和主张权利促进权利保障体系的完善。从现实情况看，法治体系建设，不仅需要国家法律，也需要大量的民间规约，而民间规约的形成主要来自于社会组织和公民的自治。法治的实现也需要守法、护法成为一种社会习惯，而这种习惯的形成更离不开相应的法律文化。只有广泛深入的权利参与，法治体系才能充分表达人民意愿，否则就难以得到民众的认同，更难以得到“人民的内心拥护和真诚信仰”。因此，全面的法治体系建设离不开多权的动力平衡。

二、法治体系建设需要多权间的互动和平衡

1.法治体系建设的历史经验。

英国在法治发展过程中出现了《大宪章》《权利请愿书》、人身保护令状、酷刑的废除、《权利法案》《王位继承法》等法律文件和事件。这些法律文件和事件，实现了国王、议会、政府和法院相互间的均衡制约，使国家权力、社会权利和公民权利达到相对平衡，并通过相互间的平衡互动保证了社会的活力和公民的自由。美国宪法通过横向和纵向的分权制衡避免了权力的高度集中，这为社会和公民权利的发展提供了足够的发展空间。以权利法案为基础的公民权利体系以及较为发达的公共领域形成了对国家权力平衡和制约。而公共领域的社会权利在保障公民权利的同时也抑制了公民权利的滥用。这种多权间的平衡互动为美国社会有序和经济繁荣提供了保证。法国在19世纪初建立起资本主义的法治框架，其“守夜人”式的政府，造成私人领域的过度自由。由于缺乏来自国家权力和社会权利的制约，造成了形式法治下社会资源分配的极度不公，因而也就产生了进行社会改造的各种思潮和工人运动。二战后，福利国家政策出现、公共领域扩大，公民权利也就得到相应保障，整个社会也就趋于稳定。德国的法治始于19世纪的法治国家模式，这种模式趋于国家权力的支配地位，社会和公民权利不足，这也为后来走向纳粹集权统治制造了便利。二战后，由于民主化改造和福利国家政策，使得国家权力、社会权利和公民权利之间趋于平衡，社会也日益稳定。新加坡早期为英国殖民地，较早接受西方的自由市场观念，再加上公民主要来自于他国移民，缺乏国家认同和民族认同。在这种状况下，新加坡致力于强化国家权力、打造廉洁政府、严格法律实施，通过有为政府实现多权的互动平衡，实现了良好的法治状态。

我国法治建设的开端可以追溯到清末变法。新中国建立后，经历了社会主义改造和改革开放两大社会转型以及抗美援朝、反右运动、十年“文革”等重大事件。整个过程，又始终贯穿着实现国富民强、完成国家现代化的急迫任务。这就使得凭借强有力的国家权力集中资源、统一思想成为完成革命和建设任务的必然选择。同时，这也造成了社会公共领域的不发达，公民权利的重视和保障不充分。这种多权间的失衡，使得我国的法治建设出现了许多困境。可以说，当前各种利益分配失衡的根本原因就在于权力和权利分配的失衡。我国经济建设的成就和全面深化改革的要求为实现多权的平衡配置和互动提供了历史契机，我们应抓住这一机遇，促进法治体系建设的健康发展。

2.法治体系建设需要多权间的互动和平衡。

法治体系建设需要以多权间的互动和平衡状态为基础，也需要这种状态的运行为保障。法治体系本身的运行就需要适度的国家权力给予保障，权力过小，会造成国家能力不足，难以实现法律的实效，过大则会挤压社会和公民权利的空间，造成多权间的失衡。由于权力本质上的扩张性和强制性，法律界定的权力界限离不开权利的制衡。对于社会权利来说，过大，会妨害国家权力的有效行使并易于侵吞公民权利，过小，则不足以制约国家权力，以有效保障公民权利。同样，公民权利过多过强，社会经济条件就会无法承受，过少过弱则会引起普遍不满，为社会的不稳定埋下隐患。相互的关系来说，一方面，社会权利对国家权力具有辅助作用，“众多利益群体、社会组织与国家机构并存，并参与国家政治意志的表达，在公共领域实现着社会公权力与国家公权力的合作、协调与互补;事实上，也只有多元化的社会力量参与其中，才能构成法治的和谐。”[4]另一方面，公民也可以通过社会组织，更好地参与公共生活，实现社会自治。也就是说，社会权利具有管理公共事务和实现公民权利的双重性质。当公民权利泛滥，影响社会秩序时，社会权利可以参与国家权力的社会治理;当国家权力滥用危害到公民权利时，公民可以通过社会组织保障自身权利。只有通过多权间的互动、制约，任何权力或权利都不能逾越自身的界限，法治的至上性、权威性才能得以确立，也才能真正实现任何权力机关、社会组织和公民个人都处在宪法法律之下，任何违宪违法行为都能够得到及时追究。当然，多权之间的界限不是固定不变的，而是随着社会发展，在法律确定的框架下，各自的力量此消彼长，在总的态势下处于互动的平衡状态。也只有这样，法治体系的稳定根基才能形成。

3.法治体系建设需要各权组成部分间的互动和平衡。

从国家权力来说，法治体系建设需要立法权、行政权和司法权相互之间以及中央权力和地方权力之间的平衡。如果全国人大及其常委会的职能不能充分发挥，就难以实现依宪治国，也难以实现对其他国家机关的有效监督。如果司法独立不充分，法官保障制度不健全，则法院和法官就会依附于其他国家权力，难以实现公平正义。同样，中央权力过大，不利于发挥地方的积极性、主动性，过小则不利于市场和法治的统一。权力间的平衡需要法律界定，也需要各权力间的张力和制约。从对公共事务和公民的管理来看，社会权利具有公权力的性质，如果从表达公众和成员的利益诉求来看，社会权利则是公民参与政治活动和社会生活的一种方式。这两个方面中，如果前者过强于后者，社会权利就会抑制社会公共领域的发展和公民自由，社会组织也就变成了“二级政府”;同样，如果前者过弱于后者，则不利于国家对经济社会生活的有效治理。公民权利可以区分为政治权利和民事权利。如果公民政治权利发展严重滞后于民事权利的发展，不但公民的价值不能彰显，其享有的公民的民事权利也难以充分实现，其民事利益也难以得到有效保障。也就是说，政治权利的贫困最终会造成民事权利的受限和经济利益的贫困。因此，法治体系建设也需要权力或权利的构成部分之间的相对平衡，需要各部分间的相互协作，彼此制约。

三、我国法治体系建设多权平衡的进路

1.权力分工制约制度的完善。

完善国家权力的分工制约制度，最重要的是充分发挥全国人大及其常委会在国家权力体制和政治生活中的作用，特别是要发挥其在依宪治国中的作用。全国人民代表大会及其常委会与政府、社会和公民的关系，应该是一个正三棱体的结构。全国人大及其常委会处于顶端，后三者处于底面正三角形的三个顶点，从顶点距离底面三个顶点的距离相等。如果因为社会发展的变化，从顶点到底面三顶点的距离或正三角形三边距离发生大的变化，处于顶点的全国人大及其常委会就应该通过法律、政策等进行相应调整。当前，完善权力分工制约制度还要注重以下方面：一是在全国人大建立司法化的违宪审查机制，国家主权范围内任何主体的行为，任何权力、权利的行使，如果发生违宪现象，都应接受相等几率的违宪审查;二是执政党要逐步改变执政方式，实现通过全国和地方各级人大来实施对国家的领导，让执政方式和途径完全法律化。十八届四中全会的《决定》指出：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。”这为党的领导的法治化指明了方向;三是改变主要依靠权力管理、控制权力，依组织形式管理、监督公职人员的方式，而要更多地依靠社会和公民权利的监督和制约来实现;四是增加地方的自主权。为避免权力一放就乱的现象，要强化来自社会和公民权利的监督，而不是通过一味严格下对上的责任来实现。只有这样，才能做到“有权必有责、用权受监督、违法必追究”。

2.权力和权利的均衡化。

这要求实现多权的均衡。当前，保障国家权力行使，实现社会治理的法律制度较为完善，而制约权力，特别是以权利制约权力的法律严重不足。例如，新闻法和政党法一直缺失，官员财产公示制度一直没有实质性进展等。同样，实现和保障公民权利的法律也存在不足，宪法规定公民享有的言论、出版、集会、结社、游行示威等自由以及对国家机关及其工作人员批评监督的权利缺少具体的下位法给予保障。由于“群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈”，公民权利屡遭侵犯，权利实现和保障的法律渠道不通畅，部分公民就通过上访和群体性事件来表达诉求，这造成一定程度上的权利失范。在国家权力体系中，司法权较弱，这需要推进司法改革，增强司法独立，强化司法保障。对于社会权利来说，其表达公民诉求的方面远远弱于社会管理的方面，以至于许多社会组织自治性不强，实际上成为政府的手足，这需要强化社会组织的自治功能，使其能充分表达公民诉求，维护公民权益。对于公民权利来说，政治权利方面远远滞后于民事权利方面，这需要进一步强化公民的政治权利，“推进社会主义民主政治法治化”，以使公民政治权利能够充分实现。

3.政府权力的限缩及其效能的提升。

只有限缩政府权力才能为社会权利和公民权利的发展提供空间，为多权的互动平衡创造条件。我国政府通常分为中央、省、市、县和乡镇多个层级，对社会管理的程度较深。作为公民自治组织的村民委员会和城市社区，其办公经费和工作人员工资主要来自政府财政，自治程度严重不足。这就挤压了本应由社会和公民权利自治的领域，也造成政府权力难以制约，官员寻租机会增加，使得“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”。由于权力分散，政府应该管理好、服务好的事项却难以做好，造成政府权力庞大，资源耗费严重，却效能低下，不能提供应有的公共服务。这就需要限缩政府权力，特别是政府要从市场中退出来，其收入除来自于税收和一些事项的成本收费之外，不能参与任何的市场行为。如果政府介入市场，特别是介入土地经营等涉及巨额利益的领域，则任何法律和举措也难以遏制政府通过滥权来谋取巨额利益的冲动，更难以建设法治政府。限缩政府权力，

不属于政府职权的事项，要通过社会组织和公民自治来完成，属于政府职权的事项，就要提升效能，必须切实履行好职责。这样，才能建立起“权威高效的依法行政体制”。

4.公共领域的培育。

法治状态下，政府的管理必须依据普遍性的法律进行。现代社会，由于利益日益多元化和社会日益多样性，法律的介入如果超过一定限度，不但不适宜调整社会关系，还会造成法网繁密，执行成本倍加。而社会组织的多样性和个性化与社会生活的实际状况相一致，既能达到社会管理的效果，也能发展社会自治，节约管理成本。但由于我国公共领域不发达，一方面，社会组织难以通过自我约束、自我管理的方式实现社会的组织化、规则化;另一方面，社会组织也难以伸张公民权利，制约国家权力。十八届四中全会决定指出：“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。要落实这一要求，就需要“加强社会组织立法”，培育公共领域，充分发挥社会组织的作用。有了发达的社会组织，政府可以通过他们进行社会管理，提供社会服务;公民则可以通过他们积极地参与对国家和社会的公共生活，更好地实现各项民主权利。

5.公民权利的切实保障。

公民权利是国家权力和社会权利的最终来源，也是法治体系具有合法性的根基。国家权力、社会权利，归根到底都可以还原为公民权利。“忽视‘个人’的‘法治’就是无的放矢、背离法治根本目的的虚假法治，甚至沦为以法治之名行人治之实的状态。”[5]只有“实现公民权利保障法治化”，法治才能得到普遍的认同，也才能实现在自觉基础上的全民守法。我国国家主义和集体主义传统观念浓厚，强调公民在思想观念上和个人利益上依附于国家或集体组织，这在一定程度上不利于公民人格的形成，也难以形成良好的法治人文生态，因此，“保证人民依法享有广泛的权利和自由”既是人民当家做主的体现，也是我国法治体系建设的迫切要求。没有发达的公民权利体系，国家权力和社会权利的正当性就会缺失。特别是如果公民政治权利不发达，社会组织就会因自身利益或管理者的私利而依附权力，两者结合，就会侵犯公民应有的合法权益，造成法治体系建设成本大大增加，甚至由于既得利益集团的阻挠而使法治成为不能，“党和国家长治久安”也就没有保证。

总之，十八届四中全会的《决定》提出要“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好”。为实现这一目标，完成法治体系现代化，就需要多权的平衡动力和多权间的互动平衡。当然，这种平衡要建立在权力和权利的配置与我国经济、政治和社会发展要求相一致的基础之上，并随着我国现代化的进程不断发展。

参考文献：

[1]张文显.全面推进法制改革 加快法治中国建设——十八届三中全会精神的法学解读[J].法制与社会发展，2014，（1）.

[2]卓泽渊.法治国家论[M].法律出版社，2008：287.

[3]马长山.“法治中国”建设的战略转向与自主发展道路的探索[J].浙江社会科学，2014，（6）.

[4]徐靖.论法律视域下社会公权力的内涵、构成及价值[J].中国法学，2014，（1）.

[5]刘杨.中国法治的历史背景与观念转换[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）.

【责任编辑：张亚茹】