市民化成本分担机制的“暗战”

胡拥军　高庆鹏

在市民化成本分担机制中，各地都希望得到更多的转移支付和土地指标，中央与地方、输出地与输入地政府之间，正在为此进行一场“暗战”。

最近披露的财政部2013年财政改革与发展六大课题研究中，由江苏省财政厅承担的城乡一体化财政政策课题报告认为，“基本公共服务覆盖人口越多，地方获得转移支付和土地指标越多”。

江苏的报告代表了东部发达地区的观点，但这个观点却遭到中西部地区的强烈反对。四川省住建厅长何健就曾公开说，“东部沿海等劳务输入地，不仅应该为每一位外来务工人员提供补贴，中央政府也应该对中西部各劳务输出省份的城镇化加大财政支持。”

在市民化成本分担机制中，各地都希望得到更多的转移支付和土地指标，中央与地方、输出地与输入地政府之间，正在为此进行一场“暗战”。激烈的财政支出博弈，将严重影响农民工市民化进程的顺利推进，其中，跨省农民工市民化成本分担是各级政府博弈的焦点。

输出地政府喊穷

跨省农民工一头连着输出地农村，一头连着输入地城市，其市民化成本分担是城乡诉求矛盾、区域利益分歧的焦点，围绕跨省农民工市民化问题，输出地与输入地在成本分担责任、转移支付权益、土地指标额度等方面，存在不同的认识。

输出农民工的中西部地区，补贴输入农民工的东部发达省市，是目前跨省农民工市民化成本分担深受诟病的地方。

针对农民工的跨省流动现象，早在2006年国务院就出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出“要增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系”，同时要求“有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险与城镇职工基本养老保险”，“输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任”等。

从实际情况来看，跨省农民工在输入地难以享受到户籍捆绑的子女教育、社会保险与住房保障等公共服务，输出地政府则承担了他们相应的新农保、新农合、留守子女义务教育，以及其他留守家庭成员的各项公共支出。

在子女教育领域，大量跨省农民工的子女难以在输入地找到合适的就学机会，2013年全国义务教育阶段在校生中，农村留守儿童共2126.75万人。以河南省为例，按留守学龄儿童生均教育事业费估算，仅此一项需要当地政府年均财政支出70亿元。

在养老保险与医疗保险领域，由于外出农民工就业流动性大、跨区接续结算困难等原因，参与城镇职工养老保险、医疗保险的比例仅为15.7%、17.6%。相当部分人仍然在农村参加新农合、新农保或城乡居民养老保险与医疗保险等。

作为输出地的中西部省份经济水平与财政能力普遍较弱，对中央转移支付的依赖程度较大。普遍认为东部地區在享受人口红利的同时，应该承担与市民化相关的财政支出，其诉求主要集中如下三个方面。

第一，对于已经在输入地落户的部分农民工，输出地政府对他们的学历教育、职业培训等人力资本开发方面，存在大量的公共投入。另外，这部分农民工在输入地落户使得中西部地区人才瓶颈进一步凸显，因此需要对输出地政府予以补偿。

第二，对于尚未落户的绝大部分农民工，尽管他们为输入地GDP与财税增长作出了贡献，但其子女教育、养老保险、医疗保险等公共服务支出却由输出地承担，因此需要对输出地予以补偿。

第三，对于回流的跨省农民工，对他们养老、医疗等方面的财政支出，将为输出地政府带来了沉重的压力。2013年外出务工的老一代农民工约6549万人，相当部分的老一代农民工最终将选择回流原籍。因此，也需要对输出地新增的社会保障支出予以补偿。

输入地政府叫屈

中央请客地方买单的市民化成本分担机制，使得输入地政府解决农民工市民化的积极性不高。

尽管国家在农民工子女教育、职业技能培训、住房保障、社会保险、医疗卫生等方面，明确了输入地政府、企业的责任，但在中央财政转移支付、城镇建设用地指标、公共管理服务经费等公共资源配置方面，基本上还是按照户籍人口执行。加上农民工市民化的财政支出压力非常大，输入地政府对农民工落户设置了重重门槛。

据估计，到2020年，按照城镇化率达到70%的目标，江苏省需要为外省籍农民工市民化新增3600亿元财政投入，人均财政投入3万元。据测算，宁波市农民工市民化的公共成本为13096元/人，义乌市农民工市民化的公共成本为119267元/人。

因此，尽管部分农民工已经在输入地长期工作生活，但仍然难以享受到输入地政府对“自家人”的各种公共服务。

在现行财政与土地制度下，单纯强调输入地对农民工市民化的责任，几乎遭致了东部地区市长们的普遍反对，其诉求也有三个方面。

第一，不断膨胀的城镇常住人口规模，与既有的城镇行政级别之间的矛盾突出。部分东部小城市与中心镇，尽管拥有超过百万级的常住人口规模，但受限于城市行政级别决定的经济管理权限与公共资源配置，无法提供充分的公共服务、公益设施等。

第二，农民工跨省流动导致中央转移支付在输入地与输出地之间错配。由于现行财政体制以户籍人口为基础，尽管农民工从中西部流入东部沿海地区，但相应的中央转移支付，并没有形成“钱随人走”的机制。

第三，“增人不增地”使得输入地城市综合城镇能力，无法适应跨省农民工大规模涌入的要求。为适应常住人口扩张而兴建的城市基础设施、产业园区、公益场所等，需要新增相应的城市土地建设指标，但在现行土地制度下尚未形成“地随人转”的机制。

进退两难的

跨省农民工往何处去

跨省农民工市民化成本分担，涉及到城乡户籍与土地制度、央地财税关系、区域统筹协调发展、城市行政体制的总体改革与综合调适。围绕市民化成本分担的博弈，反映了公共资源配置的属地化、层级化、户籍化与农民工跨省流动之间的矛盾，加上城乡差距与区域差距的叠加，使得输出地与输入地在农民工市民化问题各有一肚子苦水。

而最令人担忧的问题是，几千万进退两难的跨省农民工往何处去？始于沿海地区对外开放与乡镇企业发展，跨省流动的农民工从上世纪80年代末的700万人，增加到2013年的7739万人，跨省农民工占全国外出农民工总量的46.6%。

跨省农民工主要来源于四川、河南、湖南、湖北、安徽、江西、河北等中西部省份，主要流向广东、江苏、浙江、山东、上海、北京等东部省份的大中城市。目前，农民工占我国建筑业劳动力的90%、煤矿采掘业的80%、纺织服装业的60%、城市一般服务业的50%。

近年来，随着年轻化、举家化、长期化的趋势加速，跨省农民工融入城市的意愿越来越强烈，但跨省农民工“不愿回去、难以留下”的两难困境，也越来越突出。

一是年轻化。2013年外出务工的新生代农民工为10061万人，约三分之一的新生代农民工受教育程度在高中及以上，占87.3%的新生代农民工没有从事过任何农业生产劳动，他们已经适应城市生活与文化环境，融入城市的意愿强烈。

二是举家化。2013年举家外出农民工增加到3525万人，他们迫切需要在输入地解决子女教育、社会保障等问题。

三是长期化。根据国务院发展研究中心的调查，农民工外出打工年数平均超过7年，56.7%的农民工累计外出打工年数在5年以上，具备了在输入地安家落户的基本条件。

尽管跨省农民工成为输入地产业工人的重要组成部分，并不断融入输入地社会文化环境，但在现行城乡户籍制度下，尤其是随着大城市对农民工落户政策的收紧，绝大部分跨省农民工无法在输入地享受子女教育、医疗卫生、社会保障、公共文化等方面的城镇基本公共服务，城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显。

分担机制如何建立

实现输出地与输入地之间的信息共享，是理顺跨省农民工市民化成本分担机制的重要条件。

根据农民工跨省流动方向，探索建立四川、河南、湖南等输出地与广东、江苏、浙江等输入地之间信息交换平台。以居住证登记为依托，加快推进国家人口基础信息库对农民工跨省流动情况的信息采集，分类完善劳动就业、社保、信用、房产、卫生计生等动态信息。

针对农民工子女义务教育学籍信息、农民工社保转移接续与异地结算等重点领域，探索建立输入地与输出地信息共享的联席会议制度。

根据跨省农民工市民化情况，建立对中西部输入地的利益补偿机制。农民工跨省外流，进一步加剧了中西部地区人力资源不足的困境，针对中西部地区输出人口红利需要建立相应的补偿机制。可以根据农民工跨省落户信息，探索由中央财政建立专项转移支付。

针对尚未落户，且在原籍地参保社会保险、安排学龄子女留守就读的跨省农民工，探索中央政府在原有对中西部地区的财政补贴基础上进一步倾斜。对于回流跨省农民工，可以由国务院农民工工作领导小组督促输入地政府，按照当地城镇居民养老保险、医疗保险的财政补助标准予以补缴。

在输入地建立完善与跨省农民工市民化挂钩的公共资源配置机制。以居住证登记信息为依托，优先把跨省农民工的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务等纳入财政预算，探索把灵活就业农民工纳入城镇居民养老保险与城镇居民医疗保险。

参照中央财政对东部地区义务教育、社会保险、住房保障等公共服务的补助比例，把跨省农民工纳入对输入地的补助范围，并适当提高补助比例，形成“钱随人走”、“钱随事转”的机制。

对于部分吸纳大量跨省农民工集聚的东部经济大县与经济强镇，加快推进县改市、镇改市试点示范工作，对于部分县级市审慎扩大经济管理权限、优化公共资源配置，提高输入地城市对跨省农民工的公共服务能力。

围绕跨省农民工市民化问题，做好输出地与输入地之间的土地文章。从东部向中西部的产业转型正在加速，为了保障中西部地区能够预留发展空间，对于城乡建设用地指标原则上坚持“减人不减地”；为了保障跨省农民工市民化的用地需求，新增建設用地指标要适度向输入地倾斜。

探索跨省农民工在原籍地的土地承包经营权、宅基地使用权的市场化退出机制，研究农村集体经营性建设用地折股到人，形成跨省农民工“带资落户”的机制。积极推进输出地农村的土地整治工作，结合不动产登记工作，建立全国性的不动产交易平台，探索输入地与输出地之间的建设用地指标交易，满足输入地的用地指标需求。

总体而言，在成本分担机制设计中，要处理好几个关键问题：一是公平与效率的关系，按照“谁受益谁承担”的原则明确分担责任，兼顾输出地与输入地的发展诉求；二是中央与地方之间的关系，厘清二者的责任划分；三是处理好对输出地的补偿机制与对输入地的激励机制，充分调动各地的积极性；四是分担机制要有可操作性，必须让责任分担与财政能力相匹配。

（作者单位：国家信息中心、国务院发展研究中心）