提高土地集约利用率促进区域可持续发展

李茂林

【摘要】我国小城镇的迅速发展在很大程度上缓解了大城市的人口、资源压力，但小城镇的发展追求总体规模上的扩大，忽视了对土地资源潜力与深度的开发，土地集约利用仍处于较低水平。小城镇人地矛盾的加剧严重阻碍区域的可持续发展，因此要对现阶段土地集约利用现状及存在的问题进行分析，探讨影响土地集约利用的各方面因素，以科学合理的对策方法指导小城镇进行土地集约利用，从而促进区域的可持续发展。

【关键词】小城镇 可持续发展 土地 集约利用

【中图分类号】F301 【文献标识码】A

土地是人类社会经济发展活动的载体与空间，土地利用情况的好坏直接关系到我国社会经济发展的未来，对可持续发展道路影响较大。我国人多地少的特点决定了土地利用紧张的局面，同时，伴随着我国城镇化进程的迅速加快，大量农村剩余劳动力向城镇流动，进一步加剧了人地矛盾，不利于城镇区域的可持续发展。我国小城镇以发展二三产业为主，吸收大量的农村剩余劳动力，在统筹城乡经济发展上起到至关重要的推动作用，但小城镇在土地资源的利用方面仍存在许多有待解决的问题，要想实现区域的可持续发展，小城镇必须提高土地集约利用度，走土地集约化的可持续发展之路。

我国小城镇土地利用现状及存在的问题

结合小城镇现阶段的土地利用现状以及土地集约化水平可以看出，我国小城镇的土地利用依然处于粗放阶段，土地资源利用效率整体偏低，建设用地需求量得不到满足与集体土地闲置的现象同时存在。改革开放以来，虽然我国小城镇的发展取得很大的阶段性成果，但一些老旧城镇或者历史小城镇仍然存在大量土地闲置、土地低效利用的情况。许多单位或企业用地规划不合理，“多征少用、征而不用”的现象较多，造成大量土地的闲置与浪费。新世纪以来，小城镇发展规模迅速增加，城镇面积不断扩张，同时也带来了许多问题，如耕地面积减少，人地矛盾加剧、旧城镇开发程度低，大量闲置土地得不到利用等。许多小城镇只重视面积的扩张，不注重土地内部潜力的挖掘，虽然人均用地面积较大，但地下空间的利用率极低，土地空间承载功能没有得到充分开发。部分小城镇规划不合理，用地比例失调，居住用地、企业用地等所占比例较大，而绿化、交通等城镇基础设施用地比例相对较小。小城镇中各类型用地相互混杂，分区不明显，布局不合理，土地浪费现象比较严重，土地利用效率极低，不符合可持续发展的理念。小城镇用地规划不合理还体现在用地时间分配不科学上，为了追求规模及效益的最大化，盲目进行土地资源的占用与开发，缺乏长远的土地利用规划，往往与社会经济发展的需求不相符，违背客观发展规律。在我国小城镇中存有大量的集体土地，国家对集体土地流转方面的法律法规政策还不完善，缺乏科学的法律依据与政策指导，土地流转存在的问题仍然较多。由于片面追求经济利益，许多小城镇通过降低土地价格来吸引外商投资，直接导致了土地经济效益的外流，间接产生土地利用率低的结果。

归根到底，我国小城镇土地利用问题产生的原因是我国土地管理制度、土地使用制度、土地产权制度等的不健全。我国小城镇集体建设用地的所有权主体不明晰、权限界定模糊，农村宅基地的使用更是缺乏合理规划与保护。我国小城镇土地既属于国有土地，也属于集体土地，在使用与管理过程中，既可按照国有土地使用与管理办法，也可按照集体土地使用與管理办法，这种现象很容易导致政府部门与居民之间产生利益上的冲突。由于对符合公共利益需求的土地征用界定不明确，导致小城镇中土地征用情况混乱，土地用途转换不符合规定，土地征用补偿标准偏低，不符合区域的可持续发展。

土地集约利用与区域可持续发展之间的辩证关系

土地是区域发展的基本空间，也是重要的资源保障，土地资源的集约利用对区域可持续发展起到重要的推动作用，反过来区域的可持续发展又会在一定程度上加强土地资源的集约利用，二者形成一种相辅相成的紧密关系。

实行土地集约利用的主要目标是提高土地资源的利用效率，促进土地资源的可持续发展，使社会、经济、生态效益得到综合提高，推动区域社会经济的可持续发展。虽然土地资源集约利用的最终目标是促进区域的可持续发展，但二者在对土地资源的利用上还是有区别的。土地集约利用强调开发土地资源的潜力与深度，提高土地资源利用率，节约利用每一寸土地，争取土地利用效益最大化。它是一个静态的过程，主要是在某一特定时间段内充分提高土地利用效率，在一定程度上完善土地利用现状，并促进区域的可持续发展。而可持续发展对于土地利用方面有着不同的理念，它主要强调土地资源的长期性甚至永久性利用，注重土地利用综合效益的提高，是一个动态的发展过程，促进社会、经济、生态环境的共同发展。追求土地资源长期利用取得的效果，虽然能实现区域的可持续发展，但不一定能够实现土地资源的高效利用，提高土地集约利用度。

我国小城镇实行土地集约利用应参照的理论基础

小城镇实行土地集约利用就是为了实现区域的可持续发展，因此首先应该遵循的就是可持续发展理论。国内外学者经过多年来对可持续发展理论的研究，使得可持续发展理论具有丰富的内涵，它强调共同、协调、公平、高效、多维的发展，具体包括社会、经济、生态三个方面的可持续发展。可持续发展理念强调社会发展的本质是提高人类的生活水平与生活质量，创造出一个公平、自由、人权的和谐社会。在经济方面，不能仅仅重视经济数量的增长，还要注重经济发展质量的提高，要改变传统“高投入、高消耗、高污染”的经济生产模式，发展循环经济，提倡清洁生产与文明消费。社会、经济的发展要与生态环境相协调，不能超出环境的承载力，在发展社会经济的同时注重生态环境的改善。

城市规划理论对土地集约利用具有很强的指导作用。随着社会经济的发展，城市的发展阶段与发展方式也出现许多不同，以工业化的发展为基础，我国城市大概经历了“田园城市”、“功能城市”、“有机城市”和“生态城市”四个阶段，随之改变的就是土地集约利用的方式从劳力资本型向资本技术型、结构型、生态型转变，土地集约利用度逐步得到提高。

城乡一体化理论指导城市与乡村作为一个统一的整体，各要素进行自由流动并辅以人为协调，实现城乡资源的合理配置，城乡关系得到优化，它是社会生产力发展到一定阶段的必然要求。城乡一体化理论指导城乡之间土地资源的合理分配与利用，对于提高土地资源利用率起到很大的作用。我国小城镇具有城市与农村的双重属性，它具有社会、经济、生态相统一且较为独立的特性，更加适用城乡一体化理论。

基于小城镇土地集约利用与区域可持续发展之间的密切联系，实行土地集约利用应把区域整体发展理论作为基础理论之一。要把城市与乡村看做一个整体的区域单位，探索适合区域整体特征的土地集约利用模式，调整区域用地结构与布局，促进区域的整体发展。

区域可持续发展下土地集约利用的影响因素

小城镇发展的规模通常与土地规模成正比关系，随着城镇规模的扩展，城镇人均占地面积逐步缩小，土地利用类型变得更加多样化，土地功能分区更加明显，土地利用价值越来越高，地价呈逐步上涨的趋势。当小城镇规模发展到一定程度时，由于我国土地资源总量的固定性，小城镇建设用地面积的扩展受到很大限制，为保证社会经济的发展，逐步实行土地集约利用，则土地集约利用理念占据主导地位。我国是人口大国，虽然国土面积较大，但可利用的土地面积却十分有限，人均用地面积相对较少，土地资源的稀缺性与总量的固定性促使人们进行土地集约化利用，以此缓解人地紧张的矛盾。结合我国实际发展现状来看，小城镇土地集约利用水平还滞后于小城镇规模的扩展。

土地使用制度对小城镇土地的集约化利用起到明显的引导与支配作用。我国早期实行无偿无期限、行政划拨的土地使用与配置制度，忽视了市场在土地配置中的作用，大大降低土地配置的效率，还导致土地利用结构不合理、布局混乱的局面。在经历土地制度改革以后，土地市场对土地资源的配置作用得到体现，配置效率大幅度提高，提高了小城镇土地利用水平。土地利用结构的优劣对土地集约利用水平影响也很大。在一定的区域内，各种用地结构组合在一起，构成土地利用的综合效益，如果各部分的用地比例都控制在适度范围内，那么就能够实现土地利用效益的最大化，提高土地集约利用率。相反，如果各部分用地比例失调就会形成用地结构与布局混乱的情况，土地资源得不到充分合理的利用。

区域土地利用规划是根据区域可持续发展的要求，结合社会、经济、生态环境发展现状，从时间与空间上进行土地开发、利用、整治、保护的总体安排与布局。土地利用规划严格限定我国各类用地的转变，实施用途管制制度，并进行土地利用结构与布局的调整规划，规划制定的科学合理与否直接影响到土地集约利用的结果。

我国土地利用方式从原始的“粗放式”模式逐步向“集约型”模式转变，土地集约利用程度也得到很大提高，但是随着人口的增加以及土地资源总量的限制，人均建设用地量大大减少，对土地资源的不合理利用也产生了一系列生态问题，如土地盐碱化、沙漠化等。单纯依靠加强土地管理手段来提高土地利用率已经不能满足土地利用的需要，而科技手段可以有效解决这一难题。通过加大科技投入，进行土地整理与土地复垦工作，改造各类中低产田，不仅可以解决诸多土地生态问题，还有效增加土地资源的可利用量，提高土地集约利用度。

社会经济的发展水平是影响土地集约利用的重要因素之一。随着经济发展水平的提高，人们平均用地面积逐步减少，为了保证经济发展，只能加强土地潜力与深度的开发，扩大土地的容积率，使土地集约利用程度得到稳步提升。

区域土地集约利用与可持续发展的策略

土地资源的管理与使用制度是合理配置土地资源的政策依据，政府在其中的领导作用非常重要。关键要不断完善土地管理法规，加强土地资源的管理，改革土地使用制度，加强土地市场的建设，对土地流转实行严格规范，同时完善土地利用监督机制，对于“多占少用、占而不用”等违规事件，严格追究其责任。政府部门还要建立土地集约利用评价指标体系，把土地集约利用纳入工作考核中，保证土地管理工作效率的提高。

土地利用规划是我国实行土地集约利用的重要参考标准，各区域应结合本区域的土地利用现状以及社会经济发展水平，编制出科学合理的区域土地利用规划。在土地利用规划中要对未来土地利用的需求與趋势进行科学预测，对区域内土地利用深度与潜力进行评估，结合区域的长远利益，合理控制小城镇的发展规模与土地集约利用度。土地利用规划要对区域的土地利用结构与布局进行适当调整，使其不断得到优化，充分发挥各种用地结构的相互辅助与推动作用，实现区域发展效益的最大化。

提高土地供给总量是实施土地集约利用的前提与基础。对于小城镇中闲置、荒废或者低效利用的土地进行回收改造，重新安排进行合理高效利用。对于许多老旧的小城镇进行科学改造，盘活废弃、闲置的土地，充分挖掘土地资源，提高土地利用率。建立完善的土地储备制度，提高土地储备总量，同时积极拓展新的土地资源。对于新的土地利用项目，要进行综合指标评价，包括经济效益、投资规模、土地集约利用程度等，对其土地利用进行严格要求，保证土地资源得到高效利用。

充分发挥市场机制在土地资源配置中的调控作用。由于对土地需求的不同以及使用者自身经济能力、土地使用目的、土地价格、国家政策等因素的影响，土地市场利用经济杠杆进行土地资源的配置，使土地资源得到充分的利用。对于除公益性用地以外的其他各种用地，都要实行土地有偿使用制度，并不断完善土地招拍挂制度。将政府的调控作用与市场调节机制相结合，最大程度上实行土地资源的优化配置，促进区域协调可持续发展。

科学知识与技术的应用是提高土地集约利用水平的关键。不管是制定土地利用规划还是实施土地整治工程等，都要对土地资源及其利用状况进行指标评价，如利用3S技术对小城镇用地规模、用地结构及布局、土地集约利用度、用地效益等指标进行检测估算，发现土地利用存在的缺陷，为土地管理与利用工作提供科学可靠的依据，对于提高土地集约利用水平起到关键作用。此外，科学技术在各产业中的应用使得产业结构得到优化，政府把产业结构优劣作为企业用地分配的考核依据，促使企业不断加大土地集约利用的深度，提高单位土地面积的效益，这在很大程度上提高了区域土地集约利用水平。

集约利用土地的观念与意识的提高在土地集约利用过程中属于重要的环节。要加强宣传土地集约利用的必要性，将一些土地集约利用方面较好的管理模式、经验、方法等进行推广，同时对表现优异的用地单位进行政策上的优惠，而对于土地利用低效、浪费现象严重的单位要进行严格查处，限制其对土地资源的使用。只有加强人们集约利用土地的意识，才能促使土地集约利用水平得到切实提高。

结语

我国小城镇建设已经进入高速发展的时代，区域可持续发展理念也进一步得到深化，土地资源是小城镇规模扩展与经济发展的基础，但区域土地资源总量的限制决定土地集约利用化是小城镇区域可持续发展的必然之路。现阶段我国小城镇土地集约利用仍然存在很多不合理的问题，如缺乏科学合理的规划布局，政府的调节作用与市场的调控机制配合还不完善，科学技术投入水平还远远不够等，这在很大程度上影响了区域的可持续发展。我国人口规模的扩大与土地资源紧缺的现状，对小城镇实行土地集约利用方面提出更加严格的要求与发展目标，政府新修订的土地利用规划加强了对土地集约利用的指导，可持续发展观与建立资源节约型社会的战略目标也证明走土地集约的道路符合社会经济的发展需求。因此要不断加强小城镇用地结构与布局的合理调整，充分运用制度政策、科学技术、土地市场等多种手段来加强土地集约利用，促进小城镇区域各方面的可持续发展，加快我国城镇化的进程。

（作者为凯里学院副教授）

责编 /许国荣（实习）