公务员伦理规范的立法与完善

2015-09-10刘福元

理论导刊 2015年10期

刘福元

摘要：公务员行为规范是法治环境下行政机关约束和控制所属公务员的重要手段，也是内部行政法的关键问题之一。在公务员行为规范体系中，伦理规范作为对公务员的政治立场、道德品质等进行规定的制度条款，具有鲜明的统领性和导向性作用。构建伦理规范的必要性在于，其是公务员职业伦理的制度体现，能为公务员树立明确的行政价值观，并能借助制度文本强化伦理约束力。公务员伦理规范的构成主要包括道德品质、执法原则和廉政要求等，尽管目前很多地方政府都已将其纳入到立法中来，但在条款设置的严谨性和可行性方面还有待进一步完善。

关键词：公务员；伦理规范；道德品质；执法原则；廉政要求

中图分类号：D6303 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0107-07

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求行政机关要“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”，“坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”等现象。其中对于执法程序、执法责任及执法监督等各项内容，不能单纯地依靠《公务员法》《国家赔偿法》《刑法》等全国性法律，而更应借助距离公务员更近、规定更为细致的行为规范来具体实现。一般而言，公务员行为规范是指由行政主体制定并实施的、仅对该行政主体所属公务员及其下级机关所属公务员发生效力，通过道德性约束和规定性约束规范公务员职务行为和非职务行为的规范性文本。公务员行为规范体系主要由伦理规范、业务规范、奖惩规范、考核规范和投诉规范五部分构成，其中伦理规范指的是对公务员的政治立场、道德品质、执法原则和廉政要求等进行规定的制度条款，或者说，是行为规范中除程序性、评价性和责任性等规则性内容之外的、具有较高目的性和原则性的条款。由于伦理规范在公务员行为规范中所占比重较高，并在行为规范体系中具有统领性和导向性作用。因此，本文将对伦理规范的必要性和主要构成事项进行考察和论述。

一、构建公务员伦理规范的必要性

1作为公务员职业伦理的制度体现。作为公务员行为规范体系的组成部分，伦理规范的必要性首先体现在其自身性质上，即伦理规范包含了作为行政机关所属执法者和服务者的公务员这一职业所应遵循的基本道德律令，而这些职业伦理/道德律令有必要通过制度化的形式加以明确并得到执行。

从自身性质来说，公务员的职业伦理应当通过制度规范体现出来。这是因为，（1）公务员的职业伦理相对于其他职业而言具有特殊性，如涂尔干所言，有多少种不同的职业，就有多少种道德形式，而不同的职业伦理不仅各自有别，有时甚至截然对立。比如，从某种意义上说，牧师和士兵的义务完全不同；有时候，医生有说谎的义务，不能告知真相，而其他职业的人却可能有一种相反的义务。[1]7公务员职业也同样如此，其“服务于相对人权益的增进”这一伦理义务就与私人企业员工迥然有别。鉴于公务员职业有着自身独特的伦理体系，为其专门制定规范就是必要的。（2）制度化的职业伦理有助于公务员职业群体的良性发展。这一点在与国家存在直接关系的职业群体中表现得特别明显，如军人、教师、新闻记者、法律工作者和公务员等。一方面，由于这些职业要么直接代表国家、执行国家发布的命令，要么其工作对象是较大范围的社会公众，因此其伦理规范不仅应当具有正当性和统一性，而且应当具有较强的约束性——一旦有人在工作中非道德地行事，就有可能造成恶劣的社会影响，并损害受众的权益。另一方面，上述群体亦需要通过制度化的职业伦理来维系其凝聚力和身份认同感——伦理规范对于公务员的职业特殊性和专有的道德律令起到了宣示作用，能够通过公开的文本使公务员认识到其负有“服务相对人”等与其他职业不同的伦理义务，并且认识到其与负有同种义务的人属于同一个群体，具有同一种身份，而作为其中一员，则有义务促进该群体的良性发展，或者至少不能因自己的不当行为损害整个职业群体的形象。

2为公务员树立明确的行政价值观。彼得斯教授曾言，“制度成员不是被正式的、成文的规则所引导，而是被组织规定的价值所影响”，“制度成员中应该有某种共享的价值和意义。”[2]因此，伦理规范必要性的另一项重要表现在于其自身的功能，即其能够为公务员树立良好的行政价值观。毋庸置疑的是，行政伦理在现代国家的行政过程中起着不容忽视的作用。尽管在韦伯所构想的官僚组织/科层机构中，被比喻为“小螺丝钉”的公务员是去人性化的，没有也不应该考虑其人格、情感、心理、心智甚至生理的特异性，而应将其标准化以适应被指派的工作职位；行政机关应当围绕着职位和职权，而非人在运作。[3]但事实上，公务员并不是行政机关机器般的附属物，绝对的机械化执法（即纯粹地执行规章制度和上级命令）是不可能实现的：公务员的个人情感和价值判断等各种因素经常会融入其对相对人的处理决定中，而公务员在面对相对人时的服务态度和公平程度等也是命令、规则、细则所难以完全规制的。比如，在面对同一个违反工商管理法规的相对人时，执法人员的立场是“严惩违规者”还是“教育为主、处罚为辅”，可能会使处罚决定的幅度存在较大差异。这就意味着，在机械化执法不管是否可欲都难以实现的情况下，人们应当对行政伦理的重要性有着更为清醒的认识，而这种认识对应到执法实践中就是通过宣传和培训等途径让公务员接受正确的行政价值观。就如托马斯（John Clayton Thomas）所言：“政府应努力教育行政管理者向公民负责，使行政管理者更加明确地意识到，服务于公众是他们根本的天职。”[4]

同时，伦理规范还具有明确性特征，即制度文本能够将某些具有模糊性甚至是轻微争议性的伦理要求阐释清楚，使公务员能够准确地把握这些要求并加以遵从。尽管有学者认为，对于伦理规范而言，明确化、详细化是不可欲的，伦理规范应当“以普遍原则而非详细规则的形式来表述”，应当属于“摩西十诫”而非“尤士丁尼法典”的类型，其原因一方面是公务员会“警觉地遵守他们的职业标准”，另一方面则是防止“道德法律化”的危险，即，“如果采用详细的规则，不仅会导致令人生厌的僵化状态，还会减损文官的责任感，诱使他们根据行为的后果来思考问题。”[5]8788然而，我们主张伦理规范明确化的原因却在另一层面，即有些时候“正确的行政价值观”并不是显而易见或不言自明的，如果没有制度文本的详细解说，公务员往往难以做出正确的或者符合所在机关要求的选择。比如，按照艾赅博（Guy B Adams）的阐释，行政过程中的非道德行为（Administrative Evil）并不总是有意识地实施的，或者说，行为人往往并没有意识到其职务行为中的道德倾向，只有当事件发生之后，通过上级领导或社会公众的评判，才对其行为性质有了清楚的了解。为避免这一情况，不仅需要在开展行政活动的同时提高公务员“对伦理与道德以及其他相关问题的附带关注”，向其“灌注一种能够识别非道德行为伪装并拒绝与之同谋的社会与政治意识”，[6]而且需要通过制度文本对行政伦理中的“道德-非道德”进行确认。

3借助制度文本强化伦理约束力。伦理规范必要性的第三项表现在于其对公务员行为的约束力，即其能够借助制度文本来对公务员行为是否符合行政伦理进行评判，并通过相应的责任机制提高其执行力。

其实，对于公务员而言，行政伦理本身就具有相当程度的约束作用，其与制度约束的区别在于它是内化于公务员主观意识中的。在包括伦理规范在内的行为规范尚未成文的情况下，如果公务员还能正常开展行政工作乃至于主动实施良好行为，很大程度上是其内心坚持的道德守则在起作用，这就意味着，在规范公务员行为方面，伦理约束和制度约束都是不可或缺的——“内化的道德规范（良心等）”以及“所有对社会行为有约束力的制度、规则、准则以及习俗”都是哈贝马斯意义上构成规范“合法性”（Legitimation）所不可或缺的组成部分。[7]彼得斯指出，伦理控制是可达到的最经济的、最终的也是最有效的控制形式，如果公务员普遍坚守行政伦理，那将几乎不需要采取制度控制形式；相反，即便制度控制比我们想象的还有效，缺乏为社会和公民个人服务的积极义务感也无法确保公务员正确地工作。[8]当然，法律与伦理毕竟不能完全混同，单纯地依靠公务员的品德和素质而忽视规则和制度结构，并不能充分保证行政行为的良性运转。而在非全国性的行为规范中规定伦理性内容，则既能将伦理规范形诸文本，又能为行政机关层级和部门的区分留出空间，可以说是将伦理准则纳入公务员制度体系中的一种巧妙做法。在行政伦理自身具有约束性的前提下，通过制度文本的形式将其转化为伦理规范，主要目的是提高其约束力。因为，制度规范通常要比单纯的伦理准则具有更强的约束力——“伦理基础提供的是信念、前提、程序，以及指导行为的原则，而法律的主要目的则在于提供控制和限制活动的方式。”[9]而伦理规范则“既能够支配个体，迫使他们按照诸如此类的方式行动，也能够为个体的取向加以限制，禁止他们超出界限之外”。[1]9

二、伦理规范的构成之一：道德品质规范

总体而言，国内外现行的行政伦理规范在构成事项上是较为丰富的，基本都涉及到了公务员职务行为乃至于个人行为的方方面面。比如，1994年《美国公共行政学会伦理规范》设置了“服务公共利益”“尊重宪法和法律”“展示个人的廉正”“提高组织的伦理水平”和“努力成为职业能手”这五个方面的规范事项。其中，我们认为更具典型性和重要性，并在其他国家及我国立法中更为常见的，是公务员的道德品质、执法原则和廉政要求方面的规范。

伦理规范中比较独特或者说比较醒目的是对公务员道德品质的要求，这种要求并不完全与职务行为相关联——即便是在工作领域之外，公务员也应当具有优良的、高尚的或者至少高于一般公民的道德品质。这就意味着，公务员应当是“好人”，或者只有“好人”才能成为公务员，才有资格或能力代表或管理民众，而由“好人”组成的政府才会是“好政府”。而对于“好人好政府”的期望，在各个国家的伦理规范中都有着鲜明的体现，如《美国公共行政学会伦理规范》所规定的“具有同情、仁慈、公平和乐观之心”“诚

实、正直，不为升迁、荣誉或个人利益而放弃原则”；美国《联邦功绩制原则》所规定的“行为端正、品性正直，关心公共利益”；[10]英国1996年《文官管理规则》所规定的“正直、公正、诚实行事”等都是典型的道德品质要求。在国内，我们选取了现行行为规范中比较具有代表性的一些条款（见表1）：

在上述条款中，较为明显的是，其对公务员道德品质的要求更为具体，也更具有“社会性”、更加“平民化”，即是说，这些对于公务员的要求更接近于对一般公民的要求，我们可以将其称为“社会公德”方面的要求，而且有些行为规范也确实是以“模范遵守社会道德”等作为相关章节的标题。其中，如“文明礼貌，品行端正，讲究公共卫生，爱护公共财物，维护公共秩序，尊老爱幼，生活严谨”这样的规定，是对于一般公民的一般要求；但如“助人为乐、扶贫济困、见义勇为、惩恶扬善”“在国家、集体和人民生命财产受到威胁时，挺身而出、不临阵退缩”这样的要求，就是一般公民未必能做到的了，或者说，这是对高尚公民的特殊要求——但这却是对一般公务员的一般要求，也就是说，一般公民如果能够达到这些要求，可以被评价为“道德高尚”；而公务员如果达到这些要求，仅仅是履行了最为基本的义务。可见，此处是在公务员和一般公民之间进行了区别对待，或者说，行为规范实质上是为公务员设定了高于一般公民的道德品质要求，而如此设定的原因乃在于“身份”的差别——公务员的职业性质具有“公共性”（提供公共服务、执行公共管理），而个人的道德品质也具有“公共性”（个人的道德水准依赖于他人的评价），因此，具有公共属性的公务员职业，就不仅被赋予了职务行为之外的、包括社会公德在内的“全方位”的道德品质要求，而且这种要求还高于其他公民的一般水平。

此处需要注意的是，很多时候对于公务员道德品质的要求亦能与其职务行为相连接，即将这种道德品质的要求转化成其工作过程中所应遵循的各种行为准则。比较典型的是1995年英国诺兰委员会（Nolan Committee）制定的公共治理原则：（1）无私：公职人员应当完全按照公共利益作决策。他们不应为自己、家人或朋友获得经济或其他物质方面的利益而作决策。（2）正直：公职人员不应该把自己置于任何金钱或其他个人或外部组织的义务下，因为这些可能会影响他们执行公务时的表现。（3）客观：在开展公共事务时，如公开任用、分包合同或推荐个体获得奖励和福利，公职人员应该采取择优的标准。（4）问责：公职人员应该为他们对公众的决策和行为负责，并且他们的行为必须接受与他们的职责是否相符的审查。（5）公开：公职人员应尽量公开他们制定的所有决策和行为，应当提供决策的理由，除非有更大的公众利益明确要求时，才可以限制信息。（6）诚实：公职人员有责任申报任何与他们的公共职务有关的私人利益，要采取措施解决因保护公共利益而出现的任何冲突。（7）领导：公职人员应通过领导和榜样来促进和支持这些原则。[11]

显然，在“无私”“正直”“诚实”等个人品质之后都对应着相应的职务行为准则。我们认为，一方面，公务员的道德品质和职务行为必然存在着连接点，二者不可能也不应该截然分开。比如，“诚实”作为道德品质而言是不应向他人恶意提供虚假信息；但对于公务员而言，“诚实”又意味着其在职务行为中遵循一系列准则，比如上述的“如实申报与公务有关的私人利益”的义务（从中可以引申出廉政义务和自觉回避义务），以及《文官管理规则》所要求的，公务员“应该向部长提供诚实和公正的建议，……应该向部长提供与决策有关的所有信息。他们不应欺骗或故意误导部长、议会或公众”，等等。另一方面，在伦理规范中建立道德品质和职务行为的对应关系是更为合理的做法。因为，以公务员为规制对象的行为规范，毕竟应当体现出公务员职业的特殊性，单纯的道德品质要求尽管能够宣示行政机关所认可的公务员道德层次，但其必然会在职业情景上存在操作性欠缺；而在道德品质的规定中设立具体的职务行为准则，则既能宣示公务员等于或高于一般公民的道德品质，又能明确这种品质在职务行为中的具体表现，从而将公务员的个人品质评价和工作状况评价统合起来。

三、伦理规范的构成之二：执法原则规范

执法原则指的是公务员在工作过程中所应遵守的道德准则，其不仅带有抽象的伦理内容，而且与职务行为紧密相连，或者说是融合在公务员的职务行为中的；其主要功能是为公务员的职务行为（而非个人行为）提供方向性指引。比如，丹提斯将公务员提供公共服务的原则归纳如下：（1）设定服务标准。设定消费者可以期待的明确服务标准；监督并检查业绩，公布结果，如果可能，还需经独立机构的确认。（2）保持开放并提供充分的信息。保持开放，并用平实的语言明确而高效地进行沟通，帮助人们享用公共服务；并提供服务种类、成本以及如何开展服务方面的充分信息。（3）协商和参与。与当前和将来的公共服务消费者，以及公共服务部门中的工作人员，进行协商，并鼓励他们参与，借助他们的意见，来改善服务。（4）方便获得与促进选择。使需要服务的那些人能够很容易获得这些服务，包括充分利用技术手段，以及尽可能提供多种选择。（5）公平对待所有人。平等对待所有人；尊重他们的隐私和尊严；心系群众，谦逊有礼；而且对那些有特别需要的人们给予特别的关注。（6）知错就改。迅速而有效地改正错误；从控诉中吸取教训；设立明确、公开、便捷的控诉程序，如果可能，由独立的机构进行审查。（7）高效使用资源。高效使用资源，为纳税人和消费者提供最好的服务。（8）革新与完善。不断找寻方法，去完善所提供的服务和设施。（9）与其他提供者协作。与其他提供者协作，确保服务容易享用、高效而协调，并向消费者提供更好的服务。[5]343344

其中比较典型的是第（3）项，即公务员在执法过程中应当接纳相对人参与，听取其对执法情况的意见，并就涉及到其权益的问题与之进行协商——这是行政民主原则在公务员伦理规范中的表现；在第（5）项中，“公平”亦是典型的伦理要求，其在执法过程中表现为平等对待所有相对人，不因性别、民族和社会阶层等的不同而有所不同——这是行政伦理中最为核心的条款之一；此外，知错就改、公开透明、高效创新也是公务员在执法过程中所应遵循的最为常见的伦理守则。在国内，我们选取了现行行为规范中比较具有代表性的一些条款（见表2）。

在上述条款中，《莱芜市国家公务员行为规范（试行）》第16条、《仁怀市公务员行为规范》第7条第二款和《大连市行政执法人员行政执法行为规范（试行）》第3条都是对公平原则的规定，可见这一公务员执法的核心原则已经普遍为我国行为规范所采纳。《平顶山市公务员行为规范》第4条第六款、《焦作市公务员道德行为规范》第13条和《大连市行政执法人员行政执法行为规范（试行）》第4条则主要是对公务员服务态度的要求，在当前的执法环境下这一规定具有明显的针对性，即行政机关不仅需要确保公务员“作为”，而且应当管理公务员“如何作为”——有些时候公务员基于职责要求以及上级领导的监督考核，“不得不”向相对人提供服务，而这种服务是基于结果而非过程的，即是说，即便消极地、“生冷硬横”地提供服务，毕竟也是“作为”了，履行了职责；而这种服务给相对人带来的主观感受却很恶劣，甚至会影响到政府的整体形象，但此时相对人却无法通过行政复议和诉讼的途径对“服务态度”问题进行救济，或者说，无法通过纯粹的外部途径进行监督。因此，在行为规范中加以规定，并由上级领导或有关部门进行监督并追究责任，就是更为可行的内部性做法。《安庆市国家公务员行为规范实施细则》第18条则符合社会管理创新的要求，即公务员应当在工作方法和执法方式等层面主动进行探索和创新，从而获得工作效率和社会效果等方面的提高——这与上述“公平”和“服务态度”的要求有所不同，前者是公务员对相对人的外部义务，后者则是对所属机关的内部义务，而这两种义务共同构成了行为规范中公务员的执法原则。综上所述，我们认为，这类公务员普适性的执法原则在伦理规范中是不可或缺的，其不仅应当与道德品质规定处于同等地位，而且应当更为具体化或更具可操作性。

四、伦理规范的构成之三：廉政要求规范

廉政问题一直是公务员管理中的重要问题，因为行政的目的是实现社会公益和相对人权益的增进，而非公务员个人利益的增进，但公务员所享有或实际行使的行政权却有可能使其达成与之相反的目的。如果放任不管，不仅可能对公共资源的分配造成不良影响，且其所导致的腐败甚至会危及政府本身存在的合法性。因此，绝大多数国家都通过各种途径对公务员的廉政问题进行严格的管理。由于廉政问题所涉及的“公益-私益”关系具有较强的伦理意味，因此其也成了公务员伦理规范的重要组成部分。目前，各地方颁布的大部分行为规范都规定了廉政事项，有些地方的规定不仅详细具体，而且占据了规范文本的较大篇幅，足以说明对这一问题的重视程度。在考察过程中，我们选取了“谋利亲友”“收受礼品”和“公款娱乐”三类条款列举如下（见表3）。

应该说，尽管“谋利亲友”“收受礼品”和“公款娱乐”都是较为细节性的事项，但也是在实践中较为常见并应在廉政规范中加以明确的问题。而事实上，相当一部分行为规范都未规定这些事项，或者尽管有所规定但没有上表中所列举的那样详细；况且即便是在上表中，也并非所有规范都对全部这三类事项进行了规定。我们认为，这可能是因为部分行政机关已经制定了单行的廉政规范，而在行为规范中只做简单概括；或者是因为我国已经颁布了各项党内廉政规范，再行规定有重复之嫌。

在上述这三类廉政事项中，在“谋利亲友”方面，各地方的规定较为一致。需要注意的是，“借用或挪用公款给亲友使用”，这样的情形不仅涉及到行政处分，数额较大的还会涉及到刑事犯罪，其行为的性质和表现都比较明显；但“为亲友提供便利条件”却往往不那么明显，特别是在提供这种条件并不直接违法，或者亲友的资质与其他竞争者相仿的情况下更是如此。比如在办照、贷款、招标的过程中，依照该亲友的资质，可以不给予优惠条件，但如果给予亦不违法，而公务员的干预其实是将“可以给予”的选择项变成了“必须给予”的固定项。由于这种情形比较隐晦，又不必然违法，所以我们认为应当在行为规范中进行详细约束，从而弥补国家立法难以对此充分规制的不足。在“收受礼品”方面，上表所列举的条款要求公务员不得接受可能与其职务行为发生关系者的礼品，或者可以接受某些特殊礼品但应上缴国家。我们认为，在这类规定中应该对“礼品”的种类加以细化，因为随着时代的发展，“礼品、礼金和有价证券”已经不再是广义“礼品”的全部形式，比如用于互联网的虚拟货币，以及购买某种实体商品的资质等，都应逐步纳入到规定中来。此处还应注意的是，上表中《青岛市国家公务员行为规范（试行）》直接在相应条文中写入了处分办法，这样的立法模式比较少见，因为多数地方要么将行为要求与处分办法分别立法，要么在行为要求之后专开一章规定处分的适用，而很少有地方将处分办法直接写在行为要求的法条之中。我们认为这种立法模式也有其优势所在，即更加清晰、更加直观，可以让人即刻明了违反某一条款所对应的后果。在“公款娱乐”方面，上表所列的五个文件都进行了规定，而且都是通过列举的形式描述了公款娱乐的各种情形，其目的是阐明公共财政支出不应用在公务员的娱乐项目上，或者说，这是对公款用途所作的限制。其中存在的一个问题是，公款娱乐行为应当如何鉴定，或者说，哪种由公款支付的娱乐行为是合法的，哪种则是应当禁止的。比如，就公款旅游而言，由行政机关组织的、一年一到两次、以“单位福利”为表现形式的旅游，也是由公款支付的，这种情况是否应当禁止，或者是否应当有次数限制？此外，“借外出开会、考察之机，用公款进行旅游活动”的情况虽然早已为行政机关注意到，并且在上表的四个文件中都有规定，但具体应当如何认定还不够清楚。尽管《安庆市国家公务员行为规范实施细则》和《青岛市国家公务员行为规范（试行）》将之限定在“会议安排外的旅游活动”，但在会议安排内并仍由公款支付的活动是否能够认定为公款旅游，还是以公务员的公款支出中是否有旅游名头来认定，某些非全国性的会议本无必要异地召开，甚至会议本身即无实质内容，那么是否能将参会行为本身认定为公款旅游并加以禁止？我们认为，如果确有必要对公款的开支进行严格管理，那么上述问题皆应在廉政规范中加以明确。

综上，公务员伦理规范作为行政机关约束和控制公务员的重要手段，应尽量于道德品质规范、执法原则规范和廉政要求规范三方面加以建构，以形成公务员行政伦理的规则之治。

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