冲突与协调：和谐党群关系视角下村庄治理中的利益博弈

2015-09-10黄立丰

理论导刊 2015年10期

黄立丰

摘要：当前我国绝大多数村庄在治理过程中都内生着阶层之间的利益博弈，这对于和谐党群关系的构建产生着重大影响。以浙江的A村和B村为例，管理者（村干部）、非管理精英和村民，在利益驱动下各自选择参与行为，使两村在面对外来水库移民安置的运作过程中，分别衍生出相互博弈的怪相，并产生了迥异的运作结果。正是这种利益博弈所导致的党群关系的不“和谐”、甚至冲突，启示村庄治理必须引导和规范利益博弈，关键是要通过加强利益分配的法治化以形成合理的利益分配机制，同时，积极协调和整合多元利益关系以实现村庄治理的民主化。

关键词：党群关系；村庄治理；利益博弈；冲突；协调

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0078-05

历史和实践的经验表明，村庄治理的绩效很大程度上取决于党群干群之间的和谐关系程度。这样的和谐关系往往嵌入着政治和经济的运作行为，很多学者历来主张运用经济分析的手段来透视某种政治现象，阐释某种政治运作，这也成为了本文探讨村庄治理中水库移民安置问题的研究范式。为此，笔者以浙江宁波A、B两村水库移民安置的运作为例，从政治与经济的深度关联中梳理党群干群之间的利益博弈，在冲突与协调的比较框架下探讨村庄治理中如何积极地引导和规范利益博弈，真正构建和谐党群关系。

一、问题的提出

众所周知，移民安置是水库工程建设成败的关键，浙江钦寸水库工程作为目前该省在建的唯一移民人数过万的大型水库，其在移民安置中进行了大胆探索和尝试——改变以往政府指令性安置的举措，由移民自主地选择安置地：宁波或新昌。这样的做法，一方面充分尊重了移民意愿，体现了“以人为本”的理念，有利于水库工程建设的顺利推进；但另一方面，移民对安置地进行的趋利性和自由性选

择，也给整个安置工作带来了不可控的重大挑战。在这一过程中，浙江A、B两村是其中接收移民安置的两个村庄之一，但在接收安置过程中，A、B两村却产生了截然相反的结果（见表1），其中折射出的相关问题令人深思。

A村虽位于浙江宁波经济发展相对靠后的N县（市）C镇，但C镇总体经济比较发达，该镇计划安置水库移民135人，其中，A村需安置移民35人，当时规划的移民建房点地块主要属于代理村主任，开始该代理村主任姿态较高，愿意为移民安置牺牲一些个人利益。同时，因时间紧迫，移民安置方案只在村三套班子成员中通了气，却没有按照规定程序经村民代表大会通过。由于信息了解程度的差异，导致A村群众反对移民安置的呼声越来越高，不是认为土地补偿资金过低，就是担心移民会挤占村集体资产使原村民利益受损，还有的质疑安置工作程序不到位，更有扬言要围堵移民进村考察。此时，村干部压力陡增，代理村主任态度也急剧转变，开始向镇政府提出各种要求，A村村委会也希望取消移民对接，等问题解决后再予考虑。面对这种情况，C镇党委、政府高度重视，组建工作组进驻A村，分别找村干部、村民代表、主要反对者、村里有威望的群众详细了解情况，并作出政策安排的充分解释，特别是在经济补偿问题上，用土地置换的方式解决了地价上涨的难题——用C镇所拥有的下洋涂每13亩土地置换A村村民的1亩土地（从租金来看，下洋涂土地能够达到2200元∕亩，远远高出A村土地的900元∕亩），得到A村村民的普遍认可，同时，政府也承诺了今后会重点扶持A村等，最终不但平息了事态，移民签约率也达到100%。

B村位于宁波经济发展较好的Y县（市）Z镇，根据计划，B村同样需要安置水库移民35人。B村移民安置点土地，从历史原因考察，其收益属于B村杨家自然村85户村民所有，这些村民明确反对接收移民安置。期间，移民曾两次组织安置点考察，都遭到了B村杨家自然村村民的堵截而被迫中断，这在移民中造成了很大的负面影响。对此，上级部门会同Z镇党委、政府进行了深入调查，也做了积极工作。2010年，Z镇、B村与杨家自然村85户村民曾就该地块作为移民安置用地的经济补偿达成一致意见，但由于该地块所处位置优越、交通便捷，近年来土地征用价格不断飞涨，杨家自然村村民普遍认为，当前土地交易价格已达10万元∕亩，2010年达成的22万元∕亩的补偿标准明显偏低，要求该地块的补偿标准至少应高于Z镇社会平均征地价格水平，即10万元以上∕亩。但Z镇考虑到目前全镇征地都是补偿22万元∕亩的标准，如果对B村实行破例，将会给全镇以后的征地工作带来一系列问题，故没有答应B村杨家自然村85户村民提高土地补偿标准的要求。尽管这之后，Z镇也组建工作组和B村村民进行了多次协商、沟通，甚至一度做出了相关政策调整，答应在2010年所达成的22万元∕亩的补偿标准基础上，再通过其他途径补助38万元∕亩，使得最终土地征用补偿标准达到6万元∕亩，但仍然无法获得B村杨家自然村85户村民对移民安置的认同和接受。考虑到强行安置极有可能引发村民与移民的直接冲突，上级政府取消了B村移民安置点，将安置指标分解到周边村。

上述A村和B村的移民安置状况，同样的问题，却产生了不同的结果。究其原因，对整个安置工作起着决定性影响的，毫无疑问是其中所关联的经济因素。经济因素显然直接左右和影响了两村村民的公共参与——这是村民与村庄政治系统发生直接行为联系的过程，是村民表达自己意愿于村庄政治体系之中的显性行为。[1]当然，经济因素的客观存在不可能游离于整个村庄经济社会的正常运行之外，也就是说，经济运行中紧紧地关联着政治运作的深层痕迹，即A村和B村移民安置的运作在经济因素的制约和影响之下，还深深地潜藏着某种内在的政治动因，或者具体地说是管理者（村干部）、村民、非管理精英等村庄治理中所涉及到的相关主体之间所发生的隐形博弈行为，使得A村和B村的水库移民安置工作凸显出复杂性。

二、冲突与协调：村庄治理中的利益博弈分析

与当今中国绝大多数农村相类似，A村和B村的移民安置运作过程，渗透着农村各阶层之间某种权力和利益的交叉博弈，这在农民分化为多个社会阶层的农村社会现实中，应该是一个普遍的政治现象。管理者（村干部）、非管理精英、村民，在利益驱动下，各自选择参与行为，使两村的水库移民安置运作过程演变成了上述几个阶层进行相互博弈的重要场域。这就表明：在农村社会人与人的关系表达中，物质利益和精神利益在很大程度上成为理性选择的出发点和归宿。[2]也正如费孝通先生所认为的，从欲望到需要是社会变迁中一个很重要的里程碑。乡村社会中个人的欲望只有通过行为来满足。[3]

1村庄治理中的阶层分化及其博弈需求。基于上述认识，我们可以对A村和B村的管理者（村干部）、非管理精英、村民这三个权力阶层的利益需求做简要的分析：

（1）管理者（村干部）。有学者称之为农村中的“治理精英”。自上世纪80年代以来，“乡政村治”这种基层治理格局[4]的形成，使得村委会出现了“过度组织化”现象，乡镇政府利用多种行政手段促使村干部完成大量的行政任务，以致行政权压过自治权，“导致形成‘代理人’角色强于‘当家人’的角色”。[5]这体现在A、B两村的村干部群体当中，就是无条件接受上级政府下达的水库移民安置指标，实现“安得下、稳得住、能致富”的移民安置目标。当然，这仅仅只是村干部扮演的一种行政角色而已，实际上，在具体的村庄治理过程中，村干部的行为往往表现出多重利益选择趋向，其“往往是站在村落场域的角度做出一种既符合国家和社区整体利益，也符合阶层、家庭和个人利益的理性选择”。[6]可以说，在A、B两村的水库移民安置运作中，有些村干部的参与行为甚至出现前后矛盾的状况，这在“换届选举季”与他们为了迎合村民的“票选”支持具有深层的利益博弈。（2）非管理精英。一般而言，这一农村阶层往往是村庄治理中具有较大权威和影响力的体制外精英人士的统称，其不是村庄治理中的体制外“能人”，就是体制外“富人”。在A、B两村的水库移民安置运作中，这里的非管理精英专指因故被免职的“原村委会干部”，由于与当职村干部的历史积怨，其往往与村民能够站在一起形成某种博弈“结盟”，并对当职村干部进行有目的的发难。（3）村民。这一广大群体在村庄治理中看起来“无权无势”，但因为其人数众多，往往能够对相关村庄的政治运作起到重大的影响，如定期的换届选举，特别是在“走群众路线”下，对村干部的政治绩效影响不容忽视。在A、B两村的水库移民安置中，广大村民的经济利益需求与有些管理者的“竞选”需求、非管理精英的“泄愤”需求等形成了某种利益博弈。

2协调——管理者与村民的二元博弈折射出党群关系的形式“和谐”。在水库移民安置的第一阶段中，从A村和B村村民的初期安置态度来看，由于补偿标准过低，其都反对移民安置。实际上，在这一过程中不容忽视的内在原因是A、B两村的管理者（村干部）与广大村民之间存在着一定的利益博弈，使得是否接受水库移民安置的问题趋于复杂。

A村当初确定水库移民安置地块时，拟安排移民建房的地块主要属于该村代理村主任所使用，刚开始的时候，该干部态度明朗（看到很多村民认为移民安置肯定会有相应的政府投入和补偿），非常支持上级政府的工作，表示愿意将自己的使用地块拿出来供水库移民安置建房所用。但是当村民了解并明确了水库移民安置政策和补偿标准之后，出现了反对接受移民安置的现象，特别是广大村民不断质疑安置工作程序有严重漏洞——只是在村三套班子成员中开会传达，很多村民并不知相关细节，对现任村班子产生了很大意见时，该代理村主任的移民安置态度也突然发生重大改变。由于正处于“换届选举季”，移民安置又是农村的一件大事，无论是村干部还是广大村民都非常关注。一些对现任村班子干部颇有意见的村民，会找一切机会“打压”竞选干部，而那些一心想竞选村干部或者希望连任的村干部则会利用一切机会“讨好”村民，至少不敢“得罪”村民。正是基于这样的政治目的，该村代理村主任也明确表态不支持移民安置工作，其代表A村向上级政府提出了很多补偿要求，以另一种强硬的姿态去努力赢得更多村民的支持，为在村换届选举时积攒竞选资本。相类似的情况，在B村同样存在。

这种管理者（村干部）去“行政化”[7]与广大村民站在同一立场看似“和谐”实则各有打算的情状，显然深藏着两者的利益博弈关系（见图1）。而建立在这一博弈基础之上的党群“和谐”关系能否推进村庄治理有序发展值得怀疑？

图1 形式“和谐”：管理者（村干部）与

村民的二元博弈（第一阶段） 3冲突——管理者、非管理精英、村民的三元博弈揭示党群“矛盾”。从水库移民安置的第二阶段看，上级党委政府在紧张态势面前，紧急组建工作组深入A、B两村进行调查、沟通，随后作出了对水库移民安置政策的调整：在A村主要用土地置换方式来解决地价上涨的经济因素，在B村则主要在原有补偿基础上进行再补助，但最终的结果却迥然相异，A村村民接受安置，移民签约率达到100%，而B村村民仍然反对安置，水库移民安置指标分解到邻村。同上所述，之所以出现这样的结果，经调研发现，A村管理者（村干部）在上级政府的沟通、协调下，不断厘清水库移民安置工作中与广大村民的博弈关系，均衡地履行了自身既是“仆人”又是“主人”的角色。[8]这对于最终的安置结果起到了重要的影响作用。与之相反，B村在经济因素影响之外，仍然没能引导和规范好该村管理者（村干部）、非管理精英、村民三者之间存在的利益博弈问题，使得水库移民安置工作成为了引起干群矛盾和冲突的“催化剂”，以至于有村民这么认为，要是没有水库移民安置，根本就不会引起党群、干群的冲突。

B村一位原行政村主要干部虽前几年因故被免职，但在村民中仍具有较大影响力，可称之为“非管理精英”，其是B村杨家自然村人。之前发生的两次堵截和阻拦水库移民安置点考察，均与此人有很大的关系。具体而言，该人就是想借助这次水库移民安置机会向现任村干部发难、泄愤。而现任村干部班子也不够团结，其中个别村干部能力薄弱，群众基础向来较差，其在水库移民安置工作中的作为又引发了不少村民的不满，甚至有村民直接扬言接下来的换届选举不再为其投票。在这种情况之下，前几年因故被免职的原村干部在移民安置中就找到了“结盟”对象，与部分村民形成了利益博弈关系，共同对抗现任村干部（见图2）。这就是所谓的“体制外精英常常制造一些障碍，使体制内精英无法开展工作。同时，抓住体制内精英某些过失任意放大，制造不良氛围，诋毁他们的声誉，使村民对体制内精英失去信任感”。[9]在此，非管理精英与村民的利益博弈对于B村水库移民安置工作的最终结果无疑起到了推波助澜的负面作用。

图2 冲突：管理者（村干部）、非管理精英、

村民的三元博弈（第二阶段）三、引导和规范利益博弈是构建和谐党群关系的内在逻辑

A、B两村的水库移民安置进程勾勒出了现代村庄治理中党群关系的形式“和谐”与冲突怪相，从当前村民自治的框架下加以审视，这样的一种村庄治理还并不具有真正意义上的群众自治的光鲜色彩。确切地说，在这样一种“精英”主导（政治精英控制、非管理精英“搅局”）的治理环境下，其更多地彰显了“一种（地方）‘权威性自治’、而不是现代意义上的（村民）‘代表性自治’”。[10]因此，村庄治理过程中，要想构建实质性的和谐党群关系，必须使各阶层能够按照民主的博弈规则有序地推进村庄治理，一方面，博弈是村庄治理的客观产物，是影响村庄治理模式转换的不容忽视的重要制约因素；另一方面，这种民主的博弈规则旨在实现利益的公正分配。正如罗尔斯所说：“公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡。”[11]因此，只有积极地引导和规范这种利益博弈，消除村庄治理中的阶层对抗，摒弃自私自利的非合作态度，实现村庄治理模式向“民主法治型”不断转变，才能有效地保证和谐党群关系的真正构建。

1加强农村管理的“依法自治”，推进村庄治理的有序博弈。当前在全面推进法治的新形势下，更要积极推进村庄治理的法治化进程。不可否认，“在当前农村，在所有人与人之间的关系之上，国家法律和国家政权无处不在，但这种国家政权和法律并不能提供完全的农村社会秩序。这样，无处不在却并非无所不能的国家政权与法律使当前农村人与人之间的社会关联具有诸多特殊性。”[12]这揭示了目前村庄治理所普遍面临的“有制不依”导致无序博弈的一大现实窘境。因此，加强农村管理的“依法自治”，不仅需要强调用相关的法律和制度来严格规范和约束治理精英对于村庄权力分配的过度占有、甚至垄断的行为，而且需要保障和实现广大村民在村级管理中“建章立制”的主体立法权利，即达到“村的管理制度既要规定村民的义务，更应明确村民的权利，既要有管理村民的规定，更要有约束干部的条例，把干部和群众共同置于制度管理之下”。[13]在这样的制度框架下，以国家统一的法律制度为基础，并充分尊重村民的实际意愿和选择，使其能够真正行使村级管理的“立法权”，不仅可对村庄治理精英形成刚性的监督和约束，同时，也能对村民的公共参与行为起到规范和保障作用。如此，村庄治理在推进阶层的有序博弈中，才能不断走上制度化、法治化轨道。

2提高村民的民主参与意识，实现其与村庄治理精英的均衡博弈。从某种程度上说，村民的民主参与意识往往透射出其参与村庄治理的一种深度乃至广度。就当前存在的普遍问题来看，除了成为依法的选民之外，大多数村民已经处于村庄治理格局的边缘地带，即其在村庄治理中越来越缺乏广泛而充分的民主参与行为。显然，这与村庄治理中阶层间的非均衡博弈有着十分密切的关系。如前所述，这种非均衡博弈恰恰彰显了村庄治理精英与广大村民权力分层所各自扮演的角色和地位。前者明显处于资源优势和权力控制地位，而后者则在村落场域的阶层博弈中处于明显的劣势地位。基于这样的比较态势，村庄治理必须激发和提高村民的民主参与意识，特别是引导和促使村民能够成为村庄权力分配过程中的决策人，如村庄治理的重大决策必须交由村民大会表决通过，将村务决策的权力切实地下放和落实于广大村民，拓宽其话语空间和利益诉求渠道，以此巩固和提高村民代表会议的地位。正所谓“现代民族国家不仅要求其居民变成亚里士多德所说的政治人，还要求通过政治参与把社会各成员纳入政治过程中”。[14]同时，村民的民主参与意识，还涉及到村民的民主监督功能。要通过村民监督力量的作用发挥，均衡村庄权力分配的博弈方向，使村民的自治力量与治理精英的权威控制力量形成正和博弈的均衡发展。

3引导体制外精英的有序参与，推动村庄体制内外的合作博弈。一般的，体制外精英（非管理精英）对体制内精英是合作还是对抗，会对村级行政权力的合法性形成截然相反的影响。毋庸讳言，体制外精英具备和体制内精英相对抗的资本和能力，因为，他们掌握着普通村民不曾享有的一些社会资源，同时，也能够煽动和支配普通村民与体制内精英形成对抗的局面。如“在村委会选举中，非体制精英可利用自己在选民中的影响力决定最终当选人；在村级治理事务中，他们可利用自己对村民的动员能力和广泛的村外联系，形成对体制精英行为（村级权力运行）的监督；……非体制精英也可利用在村民中的影响力向体制精英提出治理建议或谋求特殊利益”。[15]因此，可以说，“非体制精英不仅是村级权力合法性生成的必经环节，也是当前村级权力合法性再生产的组成部分。体制精英与非体制精英的互动成为村级权力合法性建构中最关键的环节”，两者“形成了某种程度的博弈关系。在现实背景下，这种博弈若要产生积极结果，更多的时候只能在合作和集体共同性的框架内进行”。[16]换言之，“乡村治理的效能取决于治理精英与非治理精英能否取得一致”。[17]有鉴于此，构建和谐的党群关系，需要引导体制外精英有序地参与村庄治理，形成与体制内精英的积极合作博弈而非对抗与冲突，如可以在体制上吸纳其成为村治顾问委员会的成员，加强其对村务的指导，为村庄治理出谋划策，同时，还能利用他们自身的重要影响力，凝聚周边的村民，共同促进村庄的稳定发展。

四、结论

当前中国绝大多数的村庄治理都内生着阶层之间的利益博弈，或许“这样的利益博弈过程在不同的村庄具有不同的结构形式和表达方式”，[18]但这已经充分论证了“中国乡土社会的基层结构是一种‘差序格局’，是一个‘一根根私人联系所构成的网络’”。[19]在这样的一种“差序格局”中，阶层之间的利益博弈所带来的异化“和谐”、甚至冲突，都凸显出了中国基层治理中构建和谐党群关系的重要性。当然，从另外一个角度来看，无论是管理者（村干部）与村民的二元博弈，还是管理者（村干部）、非管理精英、村民的三元博弈，其背后所渗透的利益分配制衡关系，都已经昭示出中国的村庄治理正朝着民主的方向在大步前进。总之，透过上述A、B两村水库移民安置进程的演变轨迹，可以得到以下启示：一是村庄治理中和谐党群关系的构建，关键是形成合理的利益分配机制。这样的利益分配机制，首要的必须体现公平正义精神，并且能够激发整个村庄运转的社会活力。同时，尤其需要加强利益分配方面的法治化建设。二是村庄治理中的阶层博弈并非都是零和博弈，应积极协调和整合多元利益关系以实现村庄治理的民主化。事实上，在村庄治理中，很多时候阶层之间的利益博弈并不意味着一方利益的增加是以另一方利益受损为代价的，甚至可以说，有时候出现的相互冲突都可能是局部的、暂时的。因此，看待村庄治理中的利益博弈问题，需要有战略性、长远的眼光，需要积极地引导、协调和整合。

参考文献：

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