地产白银时代的中央地方关系重构

王涵

在土地新增供给减速、房价持平的房地产“新常态”下，中国的中央-地方财税体制也面临变革的需求。房地产之外，经济发展阶段进入新常态，也对政府职能、中央地方关系提出了新的要求。随着中共十八届三中全会以来各项改革的不断推进，一个“自上而下统筹规划”与“自下而上改革创新”相结合的中央-地方关系新格局正日益清晰。2013年末，中国城镇人均住房面积接近33平方米，如果考虑到在建房地产项目（约5.1平方米/人），城镇人均38平方米的居住面积已接近日本、西班牙等发达国家，而考虑到中国相对较低的经济发展水平，这意味着整体而言中国房地产市场可能已过供需拐点，房地产市场的降温或将长期持续。尽管由于存量持有结构不均衡、金融体系对地产支持力度尚有大幅提升空间等因素的支撑，使得地产价格中期来看仍不具备大幅下跌的条件，但从新增房地产供给的角度来说，其扩张空间将面临瓶颈。土地新增供给减速，房价持平，将是地产市场“新常态”。 地产新常态，带来地方政府融资“去地产化”需求。中国地方财政长期以来对房地产市场有较大的依赖性，且地方收入中土地财政的比例不断上升。2013年国有土地使用权出让金同比增长45%，达到4.1万亿元的历史新高，占地方政府性基金收入的86%，较2001年的水平（16.6%）大幅上升。而在房地产整体供需趋于平衡的大背景下，即使存量房屋价格在前述背景下仍能维持高位，地产商拿地需求下降的趋势将不可避免，未来土地出让金对地方政府收入的支撑减弱将是大概率事件。2014年上半年，国有土地使用权出让金增速放缓至26.3%，显示地方政府融资的“去地产化”或已开始。地方政府“去地产化”叠加地方债务压力有所上升的格局，意味着在地产市场进入“新常态”的背景下，中国的中央-地方财税体制也面临变革的需求。 除了地产之外，经济发展阶段进入新常态，也对政府职能、中央地方关系提出了新的要求。在改革的初期，刺激经济增长、解决总量问题是最主要矛盾。由于经济发展初期，基础设施条件是经济发展的主要约束，因此政府的主要职能之一必然是大力发展基础设施建设。而随着基础设施建设日益完善，经济进入“新常态”，大规模基建投资拉动经济的弊端也愈发明显，民众对于政府职能也提出了新的要求。政府需要减少对经济活动的直接参与，转而更多的提供公共服务。事实上，十八大以来，职能转变就一直是本届政府主要的工作目标之一。自2013年四季度以来，基建投资的增速已经出现减速，与此同时，简政放权、为经济转型提供更好的政策环境，也是政府大力改革的方向。从这个意义上来说，未来政府财政支出的重点可能转向保障房、新型城镇化、农业、水利、环保等民生、公共服务等相关领域。2014年中央经济工作会议强调将“加强保障和改善民生工作”、“更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，更加重视社会大局稳定”，均显示政府支出的重点将逐渐向民生领域倾斜。新的政府工作目标，也对中央地方关系提出了新的要求。 改革30年的历史是中央与地方关系不断演进的过程。在经济发展的初期，与改革开放为企业营造市场化环境激发私人部门主动性这一大思路相一致，中央对于地方也实行了简政放权。1980年打破了“统收统支”的财政体制，开始实行“划分收支，分级包干”，并开始实行中央与地方的“分灶吃饭”。这一改革极大地激发了地方政府的发展积极性，在资本积累的初期阶段起到了良好的作用。上世纪90年代，中国的经济改革进入新的阶段。新的经济发展阶段需要新的财政体制配合。1993年底，根据中共十四届三中全会的决定，中国开始实行分税制改革，进一步完善了整个税种体系，并理顺了中央及地方政府之间的关系。中央与地方财政财权与事权的均衡，一方面保证了地方政府在地方经济建设与发展方面的积极性，另一方面也保证了中央政府在民生项目上的投入。同时，地方政府在基础设施上的投入在全球金融危机期间还起到了稳定经济波动的作用。 经济新常态对中央与地方政府的角色分工上提出了新的要求。一方面，政府的整体角色将由提供基础设施向提供民生保障转变，而这也意味着政府投入的收益性将下降，这对于财权与事权的匹配提出了更高的要求；另一方面，中国经济在经历了快速发展期之后，地区发展不均衡的问题开始显现，如何平衡各地区的财政收入与支出也成为了新常态下的课题。十八届三中全会提出“要建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”，这意味着政府将进一步加强财政支出的顶层设计，进一步完善中央与地方政府财权与事权方面的均衡，以适应新常态下的经济发展。 新常态下政府公共服务体系建设，将更强调中央与地方、上下级地方政府之间的统筹协调。首先，经过30多年的快速增长，中国的基础设施已经有了飞跃式的发展，尽管仍有很多地区有较大的基础设施投入空间，但基础设施整体对经济的制约已经明显减弱；其次，随着土地对地方财政贡献减弱，政府支出将更强调“把钢用在刀刃上”；第三，随着经济的发展，居民对于公共服务的需求也将不断升级。在此背景下，2014年中央经济工作会议指出“优化空间格局？？？？促进各地区协调发展、协同发展、共同发展？？？？通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱”，显示未来各级政府之间的统筹协调将加强，以避免重复或低效投资。 新常态下培育新增长动力，也需要更好地发挥市场的作用，更好地发挥地方、基层的首创精神。经过30多年的高速增长，中国经济面临“转型、二次创业”的局面，培育新增长点是首要任务之一。十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，意在通过市场化改革释放活力，使得新经济、新需求与相关的社会金融资源更好对接。而2014年中央经济工作会议更提出了“要尊重和发挥地方、基层、群众首创精神，从实践中寻找最佳方案”的新要求。中国过去30多年改革成功的关键，在于中央政府向市场放权的顶层设计，与“小岗村式”地方创新精神的有机结合。随着各项审批、准入权限的下放、放开，将有助于各种源自地方的创新呈现“百花齐放”的局面，有助于尽快找到经济的中长期新增长动力。 中央与上级政府统筹安排公益性、重大项目，并承担战略性资本支出。2014年中央经济工作会议提出“要重点实施‘一带一路’、京津冀协同发展、长江经济带三大战略”。这些项目对于优化中国经济增长空间格局，有着重要的意义。然而，由于项目规模庞大，其投入明显超越了任何地方政府的能力范畴，且工程覆盖地域范围广阔，涉及到国内外多个地区，因此中央的统筹安排、战略性投入，将是相关项目能够顺利推进的关键。可以预期这类项目的资金来源主要通过财政预算支出、国债、国开债等方式，偿还来源主要来自中央财政预算收入。 中央为地方发债“松绑”解决部分地方公益性项目资金来源。随着对于地方融资平台的清理和改造，此前通过平台融资的粗犷扩张方式将得到遏制。而中央政府在“关上一扇门”的同时，为地方“开了一扇窗”。地方政府发行地方债、通过一般公共收入来偿还，将一定程度上解决如棚户区改造、保障房建设、道路设施建设等无/低收益公益型项目的融资问题。而对于有一定收益的公益型项目（如公共事业、能源、交通运输等），则有望通过地方政府发行专项债券融资的方式解决资金来源问题。 地方财税体制创新，为非公益性项目筹措建设资金。国务院办公厅2013年9月发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出“公共服务更多利用社会力量，加大政府购买服务力度”，2014年中央经济工作会议提出“要加快行政审批？？？？政府购买服务？等领域改革”，为未来地方非公益性项目通过包括公私合营（PPP）等创新模式融资“松绑”。通过融资主体和地方政府信用隔离、项目收益与偿付资金挂钩等方式，有效发挥社会资本、市场定价机制等在地方建设融资及项目选择方面的作用。 综上所述，随着地产市场进入“白银时代”，经济进入“新常态”，对政府工作提出了更高的要求。而十八届三中全会以来的各项改革不断推进，一个“自上而下统筹规划”与“自下而上改革创新”相结合的中央-地方关系新格局正在日益清晰。