西部地区失地农民安置补偿模式探索

田青

【摘要】随着城市化进程的迅速推进，土地征迁活动逐渐增多。土地征迁工作应制定充分完善的安置补偿模式来保障失地农民的利益，这也是促进土地征迁工作顺利开展的关键之处。我国西部地区社会经济发展水平差别较大，如何制定科学合理的失地农民安置补偿模式也成为西部地区各地方政府征地拆迁工作中的重点。

【关键词】土地征迁 失地农民 安置补偿

【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A

近年来，西部地区城市化及工业化的发展速度加快，建设用地需求急剧增加，土地征迁活动逐渐增多，征迁工作复杂性越来越明显，具体表现为：土地征迁工作任务繁重，项目较多，经济建设的跨越式发展使得征地面积不断扩大，拆迁任务量随之增大。征地项目涉及面较广，面临的情况较为复杂，经常涉及项目施工问题、历史遗留问题及经济补偿标准问题等。西部地区土地征迁工作涉及到各方面的切身利益，政府的重视程度不断提高，对土地征迁工作要求也更严格、更高。

结合目前西部地区征地拆迁工作的现状来看，征地拆迁矛盾仍然较为突出，由此引发的信访案例不断增加，数量处于同比上升的状态。地方政府在制定土地征迁政策以及实施整个征地过程时应本着公正、公开的原则，但很多时候地方政府都忽视了农民的知情权与参与权，农民对征地拆迁工作是否会损害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出质疑。对征地各项工作缺乏宣传，容易导致农民不了解征地目的、补偿标准、安置方式等内容，从而反对征地拆迁，阻碍工作的进行①。在征地工作过程中容易造成公平性的缺失，土地征迁争议解决机制不完善是西部地区土地征迁工作中的突出现状。农民对于征地范围、补偿标准等方案的制定缺少协商的机会，只能在地方政府制定后提出意见。土地征迁争议解决机制将土地征迁纠纷按照行政诉讼问题解决，时间长、费用高的缺点会进一步损害农民利益，降低农民生活水平②。

西部地区征地补偿标准及安置方式存在的问题

西部地区征地补偿标准不符实际，相对偏低。林果等多年生经济作物是许多西部地区农民重要的生活资料，也是重要的经济收入来源，农民因经济林木的补偿标准偏低而不满意。西部地区生态环境较为脆弱，树木的生态价值还体现在维持和改善生态环境上，而对树木的补偿往往只注重其生长成本，忽视其生态环境价值，补偿价格与市场价格差异较大，无法与农民达成协议。西部地区社会经济的发展导致建筑材料价格上升，加上人工费用的上涨，建筑物的建造成本大大提高，相对于建造成本来说补偿标准偏低，难以满足农民的生活需求，损坏了农民的利益。土地征迁补偿标准的制定一般参考土地原用途，往往忽视失地农民在土地增值收益中的分配③。

西部地区制定征地补偿标准时，缺乏合理的参考依据。在征地过程中，土地与地上附着物的补偿应分别根据土地本身的价值以及地上附着物的价值来确定，然而西部地区在对失地农民的实际补偿中，往往将土地补偿费依据按照地上附着物补偿费的依据进行测算，忽视了土地本身的价值，如对于相同条件的耕地因播种作物不同而采用不同的补偿基数，对于实行轮作的耕地难以确定补偿基数的计算应以何种作物为依据等。

西部地区所征土地等级与补偿范围的划分不全面。在西部地区土地征迁工作中，地方政府对耕地高、低、中产田的划分没有科学依据，对牧草地的优劣等级也没有进行科学分等，导致在征地补偿时被征土地都统一按照同一等级进行补偿。对一般乔木、经济作物分类没有进行细化，无法确定具体的补偿标准。西部地区很多地方都实行套种耕作模式，与单一的耕地补偿标准或树木补偿标准矛盾突显，对于花卉、新开荒地、设施农业等也没有统一的补偿标准。

西部地区对失地农民实行较为单一的安置补偿模式。货币补偿安置方式是西部地区土地征收实行的主要安置方式，加上农民认为股份制安置等方式风险较大，更加倾向于选择货币安置方式。货币安置方式虽然实施起来较为简单，但由于西部地区许多农民知识水平低、劳动能力差以及部分失地农民年龄偏大，土地补偿费及安置补助费不足以满足其生活及社会保障需求，促使上访事件频发④。

西部地区失地农民安置补偿模式调整的原则

公开听证原则。西部地区地方政府在制定征地安置补偿模式时要充分听取社会各方面的意见，以组织听证会等方式充分保障农民的话语权，让农民充分了解、参与整个征地过程。

因地制宜原则。西部各地区社会经济发展情况各不相同，采取统一的补偿标准显然不符合实际。在制定安置补偿标准时，要充分结合当地的社会经济发展水平，为各项费用留下一定的弹性空间，便于日后的调整。

动态调整原则。西部地区的社会经济发展水平逐渐加快，人们生活水平稳步提升，国家征地及安置补偿政策也在适时调整，因此西部各地区要建立征地补偿标准动态调整机制，每隔一段时间就应该进行补偿标准的合理调整。

失地农民生活水平不降低的原则。土地是农民主要的生产生活资料，在土地征收以后，农民失去了最可靠的生活保障，生活环境发生很大改变，容易导致失地农民心理落差较大。因此，西部地区征地安置补偿要保证失地农民生活水平不下降，能保持较稳定的生活水平。

西部地区失地农民安置补偿模式改革的对策

加强西部地区政府对土地征迁工作的立法，完善征地安置补偿法律法规。西部地区政府应进一步完善土地立法，避免出现土地立法工作滞后于社会和经济发展需要的状况，确保土地征收权的使用满足公共利益的需求。要严格界定征地范围，区分公益性用地和非公益性用地的界限，将经营性用地退出征地范围，逐步缩小各种征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内。在征地拆迁政策制定前，要组织开展调查摸底工作，充分听取各方面的意见，进行深入论证。在制定相关政策时必须考虑可能出现的各种风险及规避措施，做到“有法可依”，使政策的实施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆迁安置工作领导机构应严格按照既定的政策进行拆迁、补偿、安置，做到政策实施中问题及时反馈，为不同时期政策的调整提供依据，同时要保证政策的延续性和公平性，维护政策的严肃性。地方政府应尽快出台失地农民安置保障条例、政策、文件等，为失地农民安置保障提供政策和法律依据。

加强西部地区征地拆迁工作的动员与宣传。西部地区政府应在征地拆迁之前组织召开农户动员大会，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，发布征地公告，宣传征地建设项目的重要作用。政府应采用多种形式搞好宣传，重点宣传征地拆迁补偿与安置的政策、标准、好处、操作程序，这样有利于消除被征地拆迁对象对拆迁的顾虑和疑惑。西部地区征地工作人员应深入群众，以失地农民为中心，帮助失地农民解决在征地拆迁工作中所遇到的困难。

调整、完善西部地区征地补偿标准，建立补偿标准动态调整机制。西部地区现行的土地征收补偿一般属于一次性补偿，落后于社会经济发展水平逐步提高的现状。随着西部地区社会经济发展水平的迅速提高，人们的收入、物价水平也不断提高，因此征地补偿标准应与各地经济增长的实际状况相适应，确保农民土地被征用后生活水平不降低。根据国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地区应建立与当地社会经济发展水平相适应的征地补偿标准动态调整机制，定期对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。对土地补偿费、青苗补偿费等补偿标准开展相应的调整工作，使失地农民的收入真正随着现代化的进程“水涨船高”⑤。

完善西部地区失地农民的培训与就业优惠政策。西部地区的征地安置补偿方式要充分保障农民的生活需求，要让农民在未来的生活中有能力、有机会就业。鉴于西部地区多数失地农民知识水平相对较低、专业技能缺乏的状况，政府要加大对失地农民再就业的资金投入，为失地农民安排专门的就业培训项目，提高失地农民的专业素质，以促进其再就业。

对于西部地区失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。失地农民在创业初期遇到资金难题时，政府应予以提供支持与帮助，政府可通过设立转岗基金等形式鼓励村民从事个体户和经营私营企业。建立现代农业产业园区，包括设施种植设施养殖，以安置失地农牧民，鼓励辖区企业吸收农民工，如设立协警员、保洁员等岗位⑥。

完善西部地区失地农民社会保障制度。目前在西部地区社保制度建设不完善的情况下，必须尽快把西部地区失地农民纳入城镇社会保障体系，保险费用从征地费用中支付，使失地农民能够参加医疗保险、养老保险与失业保险等，实现与城镇社保的对接。西部地区城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，特别是对于过去补偿过低的失地农民，应当解决其养老保障、基本医疗保障问题。在其符合最低生活保障标准的情况下，可以按照当地城镇居民的标准领取最低生活保障金。西部地区失地农民基本养老保障制度可实行“低水平、有弹性、广覆盖”三原则，即实际缴费基数、缴费比例和缴费年限以当地基本生活需求标准为宜。

社会保障体系是西部地区征地安置补偿标准调整的主要参考依据，养老保险是失地农民社会保障体系建设中最为重要的核心部分。在西部地区规划范围建成区内失地社会保障水平主要依据失地农民养老保险待遇水平并结合当地城镇居民养老保险待遇水平进行测算;西部地区规划范围建成区外的失地农民社会保障水平主要依据当地新农保待遇的水平测算。同时根据西部地区失地农民不同年龄段、失地面积测算其所需缴纳的养老保险费用及最低档次，以此作为调整安置补偿标准的重要依据。

建立多种安置方式相结合的西部地区安置补偿模式。从近年来西部地区安置模式的运行效果可以得知，单一的安置模式已经远不能满足社会需求，探索建立多元化安置补偿模式已经成为必然趋势。入股分红、社会养老、留地安置、农地置换等安置方式在西部地区中的部分地区已经进行了阶段性尝试，但仍处于低水平状态，且每种安置方式都存在其优缺点。例如采取货币安置+就业安置+养老保险安置+政策奖励+住房保障的征地安置模式，通过提高征地补偿标准、设置多种就业岗位、减少失地农民养老保险缴纳金额的比重、制定搬迁奖励政策、加大房屋置换的政策优惠等，可极大满足当地经济建设用地需求和失地农民利益诉求;也可采取货币安置+留地安置+养老保险安置+住房保障的征地安置模式，或者采取货币安置+粮食安置+最低生活保障征地安置模式，这些不同的安置模式组合结合各地区实际情况，充分发挥不同安置方式的优点，促进西部地区土地征迁工作以及其他经济建设工作的开展。

完善西部地区征地纠纷协调机制与安置补偿监督机制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地区各级信访办为负责主体，与所涉及的相关部门构建完善的协调机制。当西部地区失地农民对补偿标准或者补偿价格不满意时，能够通过有效途径提出异议，并能选择通过诉讼或仲裁以外的形式及时化解纠纷。土地征迁安置补偿监督机制要及时进行纠纷处理，有专门工作人员负责征地拆迁安置补偿各项工作的进行，保证失地农民申诉渠道的畅通，制定科学合理的安置补偿方案。西部地区征地拆迁工作应严格遵守国家有关法律法规、政策和程序进行，在征地调查和征地补偿时，深入到村组户，加强征地拆迁的透明度和程序公正、公开，按照征地农民生活水平不因征地而降低的原则，依法编制征地方案和补偿安置方案。

其次，西部地区地方政府要完善安置补偿款的发放制度。西部地区各土地管理部门要明确土地补偿的收益主体，从而在农村征地过程中，对失地农民进行直接登记，由银行将征地补偿安置资金直接打到农民专有账户中，避免出现补偿款被扣留的现象。西部地区地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作，要把补偿费的管理与使用等情况定期向社会公示，发挥社会各界的监督作用。

最后，要制定严格的西部地区征地拆迁工作程序，完善监督机制，通过设立专门监督机构，认真履行监督职责，派专人到场参与监督。要充分保障被拆迁人的知情权、参与权、决策权，政府在双方间搭建谈判协商的平台，进行平等的对话，充分听取被拆迁人的意见，千方百计维护他们的合法权益，如积极向被拆迁村组和拆迁户发放相应宣传资料并进行答疑;充分保证权利主体在征地调查、征地及拆迁补偿费的协商、劳动力安置等过程中的参与权和发言权等。同时，要将土地征迁过程以影像资料形式存入档案，便于纠纷处理时的查用。

综上所述，征地拆迁工作对于促进西部地区现代化建设的迅速开展起到重要的推动作用，且现代化建设对土地需求量处于持续增加的状况。而在西部地区土地征迁工作中出现的问题导致失地农民有不同程度上的意见与看法，由此引发的征地矛盾不断出现。土地征迁工作要在维护公共利益的前提下，充分保障失地农民的利益，建立完善的失地农民安置补偿模式，保证征迁工作的顺利进行，为西部地区现代化建设助力。

（作者单位：西南财经大学保险学院;本文受教育部社科研究基金项目“养老机构入住的个体决策研究”与四川省哲学社会科学研究规划项目“寻找需求可变点—通过完善社区照料服务降低机构养老需求的研究”共同资助，项目编号分别为：11XJC840006、SC13E066）

【注释】

①钟德诚：“浅谈我国土地征收制度和程序存在的问题及对策”，《法制与经济》，2008年第2期。

②白非，刘振环：“我国土地征收制度中存在的问题及对策”，《中国国土资源经济》，2005年第2期。

③林其玲：“我国征地补偿制度问题分析”，《农业经济问题》，2009年第10期。

④史卫民：“完善征地补偿安置的法律思考”，《商业研究》，2009年第4期。

⑤王立彬：“农民征地补偿标准将动态调整逐步提高”，《湖南农业》，2010年第9期。

⑥翟年祥，项光勤：“城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持”，《中国行政管理》，2012年第2期。

责编/张晓