地方政府住房用地供应行为的决策逻辑研究

章国宝 洪一晨

一、文献回顾

综观已有研究，国内学者主要从两方面来讨论地方政府土地出让行为：一是土地制度层面，二是地方政府政策执行层面。

在土地制度层面，学术界主要从土地产权制度、土地出让制度和土地储备制度三方面来分析中国地方政府住宅用地供应行为。大部分学者认为，土地产权核心和附属权束的范围及构成不明确是造成地方政府土地出让行为错位和越位的根源。随着土地市场化的进行，一些学者指出，在“土地招拍挂”制度下，地方政府盲目追求短期利益，利用行政权力对土地资源进行配置，获取土地差额收益。中科院经济研究所研究员汪丽娜（2009年）指出土地出让双轨制的制度安排导致住宅用地价格高涨。在土地储备制度对地方政府行为的影响方面，山东工商学院教师马立强等（2006年）指出，土地储备制度让地方政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断供应权”，有利于显化盘活存量土地市场价值，而福建师范大学教授李建建等（2007年）、清华大学博士生许根林等（2007年）则强调，在土地储备机构成为土地供应的唯一渠道后，垄断性的土地供给制度导致了土地供求关系的不平衡，造成了土地价格的快速上涨。

而影响我国地方政府土地供应政策执行的主要因素有两个：一是财政激励，二是政治激励。在财政激励方面，分税制改革后土地出让收入成为地方政府预算外收入的主要来源，地方政府倾向于通过获得高额土地出让金来减轻地方的财政压力。清华大学房地产研究所副教授郑思齐等（2011年）认为，受“土地财政”理念主导，地方政府对住宅用地实行垄断的出让制度，通过不严格执行土地利用规划的“饿地政策”以及招商引资来诱发住房用地价格和住宅价格的上涨；华中科技大学博士生李学文（2012年）则通过利用省县市级土地协议出让和招拍挂出让年度非平衡面板数据建立PVAR模型对“饿地政策”进行实证，得出地方政府在以地方利益最大化的目标下，会对工业用地和商住用地采取差别化策略。

在政治激励方面，中科院研究员陶然等（2007年）在此基础上具化了地方官员升迁的考核指标，认为在对上负责的集权体制下，GDP增长率、财政收入、吸引外资等指标是上级考核的重中之重；中山大学岭南学院院长舒元等（2002年）、岭南学院教授徐现祥等（2001年）分析了在政绩考核背景下，地方政府利用廉价土地进行招商引资来发展辖区经济的行为：清华大学博士生许根林（2009年）则揭露了地方官员调整城市规划与土地利用规划和采取土地收购、储备和出让策略来创造出超过前届的政绩的现象。

然而，已有研究尚缺乏对地方政府住房用地供应行为的实证分析，尤其是对地方政府住房用地供应行为的决策逻辑缺乏深入分析。

二、住房用地供应中的地方政府行为角色与目标分析

（一）地方政府的行为角色

公共选择学派将“经济人”假设引入政府行为的分析中，认为政府以计算成本收益作为行动的基础，也会凭借行政权力牟取私利。而激励理论认为要从政府间竞争、晋升激励、政治压力、成就感等因素考虑地方政府行为角色的选择；政治社会学理论则主要从社会结构阶层变化、群体诉求等分析地方政府的角色扮演。这些理论说明地方政府行为角色较为复杂，需要具体问题具体分析。

（二）住宅用地供应中的地方政府行为目标

1.住宅用地供应的利益主体分析。住宅用地出让市场流转过程中涉及的利益主体主要有中央政府和地方政府、住房消费者、开发商。作为住宅用地出让市场的主体，地方政府在住宅用地出让过程中，与中央政府、农民集体、房地产商的利益差异影响了政策对社会利益的分配和调节，各个主体目标的冲突不仅导致了在政策执行过程中各层次的利益冲突的产生，也导致了地方政府目标的多元化和复杂化。

2.住宅用地供应中地方政府的目标。地方政府具有公共管理者和国有土地所有者的双重身份：既要行使提供公共服务、维护社会公平的职责，又具有追求地方经济利益最大化的“经济人”动机。根据社会契约论，政府是全体公民权利的委托行使者，代表着公共利益，因此在住宅土地出让过程中，地方政府制定的政策应与中央保持一致。但在具体操作上，因为中央和地方代理委托关系、现行财政体制缺陷、地方官员政绩考核目标错位和土地出让机制的缺陷，地方政府主要以土地收益极大化和招商引资作为双元目标取向。

三、地方政府住房用地供应行为的影响因素

（一）土地市场驱动

1.土地成本。在政府垄断土地一级市场供应的体系下，政府进行土地收购、储备和一级开发所花费的各项成本是政府推出土地规模和价格的重要影响因素。由于住房用地供应会受地方财务约束，土地取得成本和开发成本越大，推出土地的出让底价就越高，同时土地的供应量就越少。因此，笔者提出假说1：在土地市场上，住宅用地供应面积和住房用地开发成本呈反比。

2.土地出让价格。住宅价格一方面受政府出让主体的影响，另一方面受房地产开发商的影响。土地价格的变化反映出市场土地需求和住房需求的变化，随着土地价格的上升，为满足住房用地需求，政府土地供应规模相应增加。因此，笔者提出假说2：在政府经济理性人思维的影响下，住房用地的供应量和住房用地的出让价格呈正比。

（二）财政与政治激励

1.财政激励。分税制改革使得土地出让金成为地方政府预算外收入的主要来源，“土地财政”假说也由此而来。当前，在土地财政的影响下，高额土地出让金成为地方政府的一致经营对象，一方面容易导致住房用地供应价格的上升，另一方面也使地方政府通过不断扩大住房用地供给的方式来获取财政收入。

2.政治激励。在中国经济增长主要由投资驱动的模式下，招商引资无疑成为地方政府取得晋升机会的重要手段。地方政府招商引资的手段包括违法供应土地、改善基础设施和放松环境规制标准等，因此地方政府土地供应策略与招商引资有重要关联，其中选择将土地协议出让，通过低地价来吸引制造业投资的现象尤为频繁。在这—过程中，住房用地的出让收入因此变成了基础设施建设、土地收购储备等经费的主要承担者，要想平衡财政收入，必须依靠增加土地出让金来填补因地价出让工业用地中带来的亏损。因此，笔者提出假说3：住宅用地供应面积和财政、政治激励呈正比。

四、地方政府住房用地供给行为的实证分析：以厦门市为例

（一）地方政府住房用地供给行为的特征分析

1.经济指标和土地供应量呈显著正相关。通过查阅相关数据库，得到2D03～2012年厦门市住宅用地供应面积以及影响因素的相关数据，统计得出土地出让金、人均可支配收入、GDP与土地供应量的Spearman系数。其中住宅用地供应面积和土地出让金、人均可支配收入、GDP和全市总财政收入的r分别为0.967、0.7、0.7和0.7，各自的p值均小于0.05，表明GDP和财政收入等为代表的经济指标的增长会刺激住房供应量的加大。另外，土地供应量总体上和GDP总量呈现一致的上升态势，尤其近4年来，厦门市住宅用地供应面积基本维持在1D0公顷以上。可见，厦门住房用地供给和经济绩效之间关系愈加紧密。

2.经济发展对住房用地的依赖性较明显。图1中“住房用地供给在土地总供给的占比”曲线显示，十年间厦门的住房用地供给比例呈现波浪式下降的趋势；“土地出让金占全市财政收入比例”曲线代表了厦门对土地财政的依赖程度：2003～2009年，此占比呈平稳上升态势，土地财政依赖程度日益增强；2010～2012年，此占比呈急剧下降的态势，这归结于中央政府对楼市调控和住房用地监管的日益加强。

虽然两条曲线走向不尽一致，但可以看出两个比重互相影响。2004～2007年，在住房用地供给占比较高的情况下，土地出让金在财政收入占比呈现快速上升的趋势，之后受经济危机和中央管控的影响，两个占比都开始下降，这显示了财政与住宅用地供应面积共进退的现象，原因是目前土地出让金对住房用地供给量的依赖程度较强，住宅用地实际上已经成为了土地供应的主体，这种现状很有可能刺激地方政府加大住房用地的供给来获取财政收入。另外，虽然土地出让金当下并非市财政的主要来源，但这主要是中央政府的严格调控造成的，并不能因此否认了地方政府的土地财政动机。

3.住房用地供给呈现量价齐升。图2中住房用地供给量和土地出让价格两者的走势相似，即呈现量价齐升或者是量价齐跌的现象。厦门的住房用地价格在2007年前后维持在一个较高水平，此时住宅用地供应面积伴随着高地价在2009和2010年连续创下记录，之后住房用地成交价格出现下滑，供应面积也在2011年开始直线下落。总而言之，厦门市住房用地供给量的确定除了中央调控的影响外，还参考了住房用地的市场因素，量价齐升和量价齐跌的特点始终贯穿于厦门市的土地市场。

综上，2003至2012年，厦门市住房用地的供应规模总体呈现扩大态势，政府的经济理性决策思维体现明显，其住房用地出让目标更多地服务于GDP的增长和财政收入。但在近两年，其住房用地供给量开始缩减，价格趋近平稳，对土地财政的依赖程度有所下降，说明中央强调确保公共服务质量和落实控制房价地价的政策对地方起到了一定的作用。

（二）住房用地供给规模影响因素的经验分析

1.模型设计。为分析土地市场和财政与政治激励因素在住房用地供给规模中的实际影响，进一步选取具体指标，来表示各影响因素。应变量Y表示住房用地供应面积，自变量X表示住宅用地开发成本，代表用住宅用地收购和一级开发的支出，自变量X表示住宅用地成交价格，代表住宅用地价格，自变量X表示土地出让金占全市财政收入比重，代表经济与政治经济因素。

基于上述指标，利用2003～2012年厦门市的数据，建立地方政府住宅用地供应行为影响的方程如下：

Y=β+βX+βX+βX+ε

其中，ε为残差项，β为模型的回归系数，t为年份。

2.模型解释。通过软件spss16.0对上述四个数据进行回归分析得到如下结果：模型经过调整过后的R为0.9847，即模型的解释力为98.47%，回归模型的方差分析中F为108.20，对应D值为0.01，因此该模型具有很强的拟合度。土地开发成本X、住宅出让价格X和土地出让金占全市财政收入比重X的回归系数分别为-0.83、1.27和0.45，同时三者的p值分别为0.05、0.04和0.06，第一个指标在5%的置信水平下显著为负，后两个指标的系数都在10%的置信水平下显著为正。综合理论和实证研究，可以得出以下结论：

第一，厦门市住房用地供应遵循市场逻辑。由X、X可以得出土地供应量和土地开发成本成反比，和土地价格成正比，具体为厦门市的土地收储开发成本上涨1%，住宅用地供应面积下降0.83%，住宅用地出让价格上涨1%，住宅用地供应增加1.27%，因此厦门市政府在住宅用地规模确定上追求利益最大化目标。一方面，土地储备制度使得厦门市政府能提前对出让地块进行估价，同时也更把握土地供应节奏；另一方面，在经营性用地招拍挂制度下，厦门市住房用地往往竞争激烈，溢价率高涨，在财政激励和政府垄断土地产权的背景下，少赔多赚成为地方政府住房用地出让的一般行为逻辑。

第二，厦门市住房用地供应和政治、经济激励呈正相关。回归模型的X3表明激励假说对厦门市近十年的住宅用地供应逻辑具有解释力，即土地出让金在全市财政收入比重增加1%，则住宅用地的供应量对应增加0.45%，与理论预测一致。中央对地方政府的考核体系着重使得地方政府强调经济发展的目标，而经济发展也是其在区域竞争中取得政治机会的砝码，大部分地方政府间竞争主要围绕着招商引资的竞争，这一竞争模式容易加大地方政府对于高价出让住房用地以弥补低价出让工业用地的机会成本的动机，地方政府选择“以地生财”，抬高住房用地出让价格，获得大量预算外土地出让收入。

五、结论

在中央政府、土地开发商和社会群体多元压力下，地方政府兼有社会人和“经济人”角色，在公共财政、土地制度等多个制度下，其“以地生财”的土地出让动机明显，在住房用地供给和出让的目标主要为取得经济收入和晋升机会，地方政府更倾向于扮演“经济人”角色，住房用地供给量和土地出让金依赖程度呈正相关，并明显受到土地出让成本收益核算的影响。

从国际视野来看，地方政府归根结底是为公共目标服务的，其住房用地供应要服从于公共政策目标的整体安排。中央也应注意从官员激励设计上控制土地供应和优化土地利用，改变唯GDP的政绩观，加入对资源利用效率、社会效益等维度的考核，并引入和加大民意的政治影响度，调整我国目前的公共财政体制，改变当前中央和地方财权事权不匹配的现状，淡化地方政府利用土地来获取财政收入的动机，从而改变地方政府的土地供应行为。