全球治理体系转型中的国际制度

苏长和

分类看待全球治理领域不同的国际制度

国际制度是世界各国或者相关国家在涉及共同的政治、安全、经济、社会议题治理领域所形成的一套原则、规范、规则和机制，这套原则、规范、规则和机制往往通过具体的、正式的职能机构也即国际组织来实施和维护。当今全球治理体系包含了从全球到地区层面的各种国际制度，分类看待全球治理体系中不同国际制度，有助于我们在国际制度改制和建制进程中区别对待、突出重点。当今世界的国际制度大致有以下几类：

第一类涉及国际关系最基本的原则性制度，例如主权制度和平等原则。这是维护国际秩序的底线，如果主权制度被破坏了，国际关系将会陷入混乱之中。就此来说，当今世界出现的不少地区政治动荡问题不是因为主权过时了、没用了，而是主权和互不干涉内政原则没有得到很好的遵守。

第二类涉及规范性制度，也即构建一个良好国际关系的价值和理念是什么。国际关系在这方面最大的教训，就是西方中心论和霸权理论试图将自己国内的价值观转化和上升为所谓的普世价值观，打着“国际规范”的名义在世界上予以推广。构建良好的国际关系或者新型国际关系不是说不要国际规范，问题的关键是究竟是什么样的国际规范，是某一个国家国内规范强行在国际上的推广，还是各国在共同商量基础上形成包容差异和多样的国际规范。这是当前全球治理和国际制度改制、转制、建制必须要面对的问题。

第三类涉及国际组织中权力有序分配或过渡的规则制度。与国内政治已经形成的较为稳定有序的权力交替制度不同，大部分国际组织在此方面并没有形成适应国际力量对比变化而进行动态调整的权力交替制度。例如，国际货币基金组织和世界银行，常被人诟病的问题之一就是存在一定程度的权力世袭制，未能体现国际事务管理的民主原则。

第四类是涉及行为规则的制度。此类制度大量体现在经济合作和行业标准领域，用以协调国家和跨国公司的行为。应该说，这类制度与第二类制度相比，虽然不太涉及价值敏感性，但是往往具有巨大的市场利益，因此同样是大国竞争的重要领域。一个国家或者其大型公司，一旦将其某一行业产业领域的标准转化和上升为国际通用标准，则会为其市场份额的扩大带来极大的助力和效益。

当今国际制度改制、转制进程中的几个问题

国际秩序的变动往往集中表现在维系这个秩序运转的原则、规范、行为、机制所发生的调整和变化上。当前全球治理领域的国际制度改革，其突出问题既出现在上述四类制度领域，同时也涉及国际制度与国内政治关系的基础理论问题上。

第一，维护以联合国为核心的主权制度与各种挑战主权制度的实践之间的矛盾。经过多年的非殖民化和民族解放运动，世界政区版图基本定型，奠定了来之不易的以联合国为核心的相互确认的主权国家体系。在殖民地半殖民地世界中，支持各个民族从殖民地半殖民地体系中解放出来并独立建国，具有正义性，是世界大义所向。但是，在一个已经定型的相互确认主权的国家体系中，国际社会如果在违背主权国家意志情况下，再支持和鼓励主权国家内部的分裂主义和分离主义，理论上是在挑战和威胁相互确认的主权制度，其行为已经不具有正义性。冷战结束以后，联合国一度在西方国家新干涉主义、“民主”推广、普世价值、保护的责任等理念的影响下，介入到一些国家的内部政权更替之中，而一些国家则公开支持他国内部反对派，以推翻他国合法政权为目标，这些行为都是在挑战和威胁以主权国家为核心的国际秩序。当今世界，主权固然存在发展的需要和必要，但是主权制度的发展不是去否定主权制度，而是更好地维护相互确认的主权国家体系。毕竟，人们至今还没有发明更好的足以用来代替主权的制度，来保护国际体系中的弱小国家。就此而言，国际制度改制和转制必须遵循主权这一原则性的制度。实际上，那些着迷于推翻他国合法政权、侵害他国主权的国家，在涉及自己主权问题时，从来都是寸土不让的。

第二，世界范围出现的政治自觉运动，使越来越多的国家在发展道路和发展模式上拥有更多的自由。它们致力于探索适合自己国情的发展道路。这个进程必然会带来规范性制度的变革，表现在对既有的人权、民主、秩序等的理解上，出现了各种替代性的解释和主张，以及在发展、政治制度的看法上，出现新的知识革命的可能。现在越来越多的迹象表明，新的规范性制度建设更多应该聚焦于共同价值的求索上，而不是集中于某一个国家推广的普世价值上。

第三，一些旧的国际制度改革动力不足，大量新兴国际制度开始涌现。不是所有旧的国际制度都需要改革，例如原则性的主权制度就必须予以坚持。然而，一些反映特定阶段力量对比的国际组织管理类制度，应当拥有动态的权力调整机制，以适应变化了的国际力量兴替格局。在此方面，国际货币基金组织和世界银行改革显得严重滞后于现实。在2014年召开的金砖国家首脑峰会通过的《福塔莱萨宣言》中，金砖国家对国际货币基金组织改革方案无法落实集体表达出“失望和严重关切”态度。[1]正因为如此，在这类旧的国际制度出现僵化和改革不力的背景下，各类新兴国际制度开始涌现，这是当前全球治理出现深刻变革的前兆，反映了这类旧的国际制度结构开始出现松动。新兴国际制度有的对原有机制具有一定的替代效应，例如金融危机后在国际经济治理领域比较活跃的二十国集团；有的完全是新生事物，例如上海合作组织、金砖国家首脑峰会机制；有的是试图摆脱既有体制另起炉灶，搞排他性集团，例如跨太平洋贸易伙伴关系协定（TPP）；有的是对既有国际制度着力不够、意愿不足的领域发挥重要的增量增益效应，例如亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行。

第四，“标准是世界的通用语言。”对国际经济生活以及一国经济地位具有重要影响的，是国际经济治理和行业标准领域的规则制度，涉及贸易和投资规则、碳排放交易市场、网络和数据主权、大宗商品定价机制、各类商业指数、货币结算体系、信用评级机制、国际排名引导体系、国际舆论评价体系、语言推广、代级工业标准、各类国际认证体系等等。发达工业化国家在这类规则制度上已经积累了历史优势，也是他们在国际经济领域占有的最优质、最不愿意转让的核心制度资产，而新兴国家在这个领域则相对处于劣势。这类规则既依靠在技术和市场领域占有优势，其推广实施更需要国家的战略意志。

第五，国际制度和国内政治以及全球治理和国内治理的关系。这不仅仅涉及国际规则和国内规则“两类规则”的问题，还涉及困扰国际关系和国内政治、全球治理和国内治理如何合作协调这个世界政治难题。当前，越来越多的国家在参与地区和全球治理进程中，碰到了国内治理与地区或全球治理之间关系的处理问题。历史和现实的国际政治经验表明，一个良好的国际秩序，离不开良好的国家治理体系。主权原则维护了最基础的以主权国家为核心的国际秩序，但是排他性的主权制度往往又会限制国际合作的范围和规模，这是现有国际秩序转型升级的一个悖论。同时，不少国家内部议会和政府之间制衡甚至相互否决、政党轮替产生的外交不确定性等内部制度设计，理论上不利于国际合作，增加了全球治理的成本，已经构成了全球治理的内部制度障碍。这么说并不是批评或者否定一些国家的内部制度，而是要提醒人们在推进全球治理和地区治理过程中，需要从政治学和国际关系学层面上反思这种现实制度的局限性。这方面，中国的民主制度在解决国内政治和国际关系合作协调方面的有益做法以及对全球治理的意义，似乎还不被人们所重视。

中国与全球治理体系转型中的国际制度

每个国家在世界中都面临着与国际制度打交道这个问题。好的国际制度是国际社会成员共同拥有的治理资产。中国与世界上规模最小的国家同为国际社会平等的一员，但是中国规模大，具有巨大的吸附能力。例如非洲所有国家加在一起的GDP为2万亿美元，如果去掉南非、埃及等地区大国，47个非洲国家只占全球GDP的0.5%，相当于中国浙江省的一半。[2]当然反过来，也可以说非洲的发展可谓潜力无限。体量规模大、自成一体的文明、悠久的国家治理经验、稳健的发展模式、拥有组织地区秩序的独特传统等等，这些都是中国参与全球治理的内生资源和优势，也提醒中国在参与全球治理和地区治理进程中，必须牢牢把握独立自主的战略，以自己的方式能动性地为全球治理和地区治理贡献必要的国际制度。这一进程不是简单的“与国际接轨”或者“接受国际规则倒逼国内改革”这样的问题。为此，哪些国际制度需要坚持，哪些国际制度需要改革，改革的理念和方向是什么，哪些国际制度的改革需要放一放，哪些国际制度合理不合法，哪些国际制度合法不合理，哪些中国的治理规则能够转化为国际规则，等等。这都是中国参与全球治理需要综合思考的问题。

第一，中国是主权国际制度的维护者。主权是涉及国际秩序基础性、原则性的制度，因此，以联合国为核心的主权国际制度不应该改，也不能改。近年来，不少地区轮番出现不安和动荡，它不是像有的干涉主义理论所宣称的，是主权原则过时了、当地的政府组织方式落后了，恰恰是主权原则和政府没有得到应有的尊重的缘故。联合国在此方面确实有值得反思的地方。中国在联合国大会和安理会拥有的一票，既不属于发达国家，也不属于发展中国家，而是属于遵守联合国宪章和和平共处五项原则的一票。2011—2014年，中国在联合国安理会连续四次否决叙利亚问题提案，其动机不在于中国想从叙利亚得到什么，也不在于叙利亚是个发展中国家，而在于中国独立自主地站在联合国宪章和和平共处五项原则立场上进行投票。某个发达国家遵守联合国宪章办事，中国这一票就属于它，某个发展中国家如果违背联合国宪章，中国这一票并不必然属于它。

第二，引导国际社会在共同价值理念上形成一些新的国际规范。国际社会是由多种类型国家所组成的，是一个异质性很强的共同体。以一致改变多样，不符合文明发展的规律，以任何一家的价值观念要求甚至强求他人，奉行“道不同，互相讨伐”，违背和平发展、和平共处、和谐共生的精神。“道不同，不相为谋”的自视清高或者封闭孤立，也非当今时代各国立足于世界之道。各国道路不一样，但是都有合作的基本交集，这就需要有“道不同，互相为谋”的气度。围绕“共”与“互相”，循着共商、共建、共享、共赢、和谐、共生、共同但有区别、团结等共同性价值理念，才容易构建更为广泛和包容、也更加契合一个多极世界的规范性国际制度。这也是为什么多年来中国在推动规范性国际制度改革方面试图为全球治理规范提供新的选择可能的原因。

第三，中国与国际组织的关系正在从简单的参与者向承担更多责任的管理者角色转变。中国除了积极参与既有国际组织的机构改革外，同时还单独或者同他国一起共同成立了一些新兴国际组织，扮演着管理者、运营者的角色。国际组织愈来愈成为全球治理的行政支持体系，大国可以借助它推动观念的扩散、规则的制定、信息的汇集等。如何学会与他国一起共同有效地管理更多的新老多边组织，可谓中国外交和公共行政的新课题。

第四，在变化较快的国际经贸和行业标准领域，随着中国从经贸科技大国向经贸科技强国的发展，要有战略意识推动中国标准的地区化和国际化。标准的推广不完全是市场行为，背后更需要国家的战略支持。目前，中国标准的国际认可度与中国的贸易大国地位远远不相称。据统计，中国主导制定国际标准数量不多，仅占国际标准总数的0.7%。[3]在经贸领域，并不是简单的更高标准和更低标准的争论问题，而是如何找到适合大多数国家发展的标准才是好标准。在重视“与贸易有关的知识产权”规则的同时，更要重视致力于推动“与贸易有关的发展”规则，后者比“与贸易有关的知识产权”规则适应的国家范围要更加广泛，且其是包容性而不是排他性的，共享属性比独占属性更强。中国近年提出的“一带一路”重大倡议，涉及许多与周边国家的互联互通规则和便利化规则建设，以大大促进亚欧大陆政治经济社会的流动性。这些都是中国在地区治理规则建设上可以大有作为的领域。

第五，关于参与全球治理进程中“两类规则”的处理。将自身的利益和主张同更多国家结合起来，进而转化为大家共同的利益和主张，并借助国际制度巩固下来，是大国进行制度供给较为普遍的做法。正如前文所说，在“两类规则”关系上，中国现在面临的不是简单的、单向的“与国际接轨”或者“接受国际规则倒逼国内改革”这样的问题，而是需要将“两类规则”统筹起来对待。就“两类规则”而言，核心是处理好国内法律法规和国际法律法规之间的关系。两者的关系既包括将国际上通用的规则经过转化变成国内法律法规体系的一部分，更要重视积极主动地将中国规则通过多边组织转化为国际规则的一部分；既包括积极参与国际规则的立改废释工作，更要重视在推动国际关系民主化进程中，探索构建中国特色的国际法理论和实践体系；既要在涉外事务处理中与通行的国际法律法规体系保持一定的衔接，更要牢牢坚持国内法治体系的独立性；既要重视参与一些具有广泛代表性和合法性的国际法院系统，更要重视积极探索建立亚洲地区性法院系统的可能性和必要性。一个完整的中国法系既包括国内法律法治体系，也应当包括在推进国际事务民主治理和国际秩序建设中所形成的更多具有中国式理解的国际法律法治体系，从而更为有效地通过新兴国际法律规则的制定将中国同世界共同的和平发展成果固定下来。

【本文写作得到国家社会科学基金2011年度重大课题“中国特色外交理论研究”（11&ZD074）的资助，特此致谢。】

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授）

（责任编辑：张凯）

[1] 见2014年金砖国家首脑峰会通过的《福塔莱萨宣言》第18条，原文为“我们对2010年国际货币基金组织改革方案无法落实表示失望和严重关切，这对IMF合法性、可信度和有效性带来负面影响。”宣言全文见《人民日报》2014年7月17日，第2版。

[2] 刘鸿武，《构建中国的非洲学知识体系》，2015年9月18日在复旦大学国际关系与公共事务学院的演讲，全文见http：//www.sirpa.fudan.edu.cn/58/a8/c3694a88232/page.htm.

[3] 支树平：《提升中国标准，促进世界联通》，《人民日报》2015年10月14日，第13版。