探索道路运输安全监管新机制

张智勇

2014年7月19日2时57分，湖南省涟源市驾驶人刘斌驾驶经非法改造并伪装的轻型货车运载乙醚，沿沪昆高速公路由东向西行驶至1309KM+33M路段时，与因前方发生事故停在快车道上排队等候通行的福建莆田运输公司驾驶人贾安奎驾驶的大客车发生追尾碰撞，致轻型货车乙醚抛洒泄漏发生燃烧，引燃轻型货车、大客车及其附近的三台车辆，造成死亡人数超过50人的特别重大事故。

事故发生后，湖南省道路运输管理局积极配合、参与事故调查处置。结合部、省要求，组织开展安全大排查、大检查和“严打严治”等专项行动。同时，开展大反思、大讨论、大学习活动，探索道路运输行业安全监管工作新机制。

事故反思

在大反思、大讨论和大学习活动中，一系列问题暴露了出来，首先是危险品运输安全监管基础薄弱。此外，还存在“打非治违”机制不健全，主体责任落实不到位，监管责任履职不到位和法规职责边界不明等突出问题。

近几年来，针对存在重大安全隐患的危货运输企业，采取了约谈主要负责人、挂牌督办、吊销道路危货运输经营资质等系列措施。组织开展了道路运输烟花爆竹“打非治违”、道路运输化学危险品安全专项整治和道路危险货物运输安全大检查等专项行动。但从道路危货运输业整体情况看，安全生产历史欠账多，从业人员素质较低、安全意识淡漠，安全保障能力不强，事故隐患大量存在。尤其是道路危险货物运输许可门槛低，5台车即可成立危货运输企业，散、小、弱状况短时间难以改变，非法改装、非法运输现象严重。行业安全监管方式简单，形式重于内容，行政成本高，效果不明显。非法运输危化品的监管职责界定模糊，联合执法协调难度大，上路执法政策限制性强，安全监管政策措施难以落实到位。对货运车辆非法改装、普货车辆非法运输危险化学品监管存在漏洞，道路运输末端管理手段方法缺失。

自集中开展安全生产领域“打非治违”专项行动以来，湖南省道路运输管理局结合全省道路运输行业实际，制定、印发了“打非治违”工作方案，领导多次带队对重点地区进行督查指导。仅2013年就两次召开现场推进会，推介典型，指导“打非治违”工作开展，并将“打非治违”工作情况纳入了对市州道路运输年度目标管理工作考核。但在“打非治违”专项行动实施中过分强调政府领导，政策把握不到位，主观能动性不强，部门联动不够、配合不足，整体推进的力度不强，上级对下级的督导、指导乏力。“重客轻货”、“重危轻普”倾向明显。重视“堵”，在严管重罚方面研究的措施较多，重罚轻管，经济驱动意识明显;忽视“疏”，未从政策层面全面研究“打非治违”深层次问题，在企业做大做强，特别是危险品运输企业集约化、规范化、标准化经营问题上，政策支撑难以到位。

近几年，湖南省道路运输管理局也组织了一系列学习培训活动，但道路运输管理法律法规自身体系不健全，安全监管职责散见于各种法律、行政法规，执法主体不一，权责不一，职责、罚则不对等，界面不清。同时，道路运输行业管理机构干部职工对法律、法规的学习掌握不透，在实际工作中把握不准，职责不明。由于权责不一，缺乏抓手，又由于用心程度不够，缺少方法和智慧，致使安全生产隐患见怪不怪，依法履职、尽责履职的意识不强。

讨论与学习

“7·19”事故的发生，给人民生命财产带来重大损失。如何进一步提高抓好安全监管工作的认识，切实增强抓好道路运输安全生产工作的责任感，湖南省道路运输管理局在全省组织开展了以安全工作为中心的大讨论与大学习。

全道路运输管理机构通过大讨论，统一了思想认识，一致认为：从社会层面，随着经济社会发展，人民群众对安全出行提出了更高要求，对道路运输安全充满新期待。人民群众的新期待，是运管机构的奋斗目标，抓好道路运输安全，是道路运输行业服务人民群众的基本职责。从政府层面，以人为本、构建和谐社会的执政理念，提出“不要带血的GDP”，需要安全稳定发展环境。道路运输行业作为基础性服务行业，运管机构作为行业管理部门，党和政府对安全生产的要求，是道路运输行业和管理机构义不容辞的责任。从运管机构自身层面，作为道路运输行业管理机构，管行业必须管安全，抓好道路运输行业安全，是运管机构安身立命的职责。要认清新形势下道路运输行业安全监管肩负的责任，切实增强把道路运输安全管严、管住、管好的信心。

此外，全省运管机构通过座谈等方式，结合法律、法规、规章落实，就“怎样管安全”形成共识：一是全面树立安全意识，夯实基础;二是严格依法履行职责，尽职尽责;三是提高科技运用，创新安全监管手段;四是严肃责任追究，形成震慑。使整个行业管理机构形成安全监管“依法依规”、“补位、补缺”的安全监管工作机制，形成完整的安全管理链。

针对全省运管执法队伍对法律、法规把握得不准确、掌握得不全面，安全监管的专业知识缺乏等问题，湖南省道路运输管理局在全道路运输系统组织开展以提高工作能力、执法素质为目标的大学习。

建新机制

针对暴露出来的问题，反思、讨论与学习之后，我们创新机制，积极采取有效措施，标本兼治，扭转当前道路运输安全生产形势的被动局面。

首先是夯实安全管理基础。全面深化对道路运输行业安全监管工作的认识，要求全省行业管理机构始终抓住安全监管的主线，把握行业安全监管新规律，适应安全监管工作新需求，满足人民群众对安全监管的新期待。凡涉及行业管理的政策制定、重大决策、行政许可、行政监督等方面，以安全为导向，厘清法律、法规赋予职责职能，守住“红线”和“底线”。在涉及行业管理政策制定的各方面突出安全，按照“权责一致”的原则，界定工作内容，明确工作要求，细化工作标准，形成工作规范，切实把运输安全工作管严、管住、管好，坚决遏制重特大事故发生。

积极推动运输企业改制，打破承包经营体制，扭转“以包代管、包而不管”带来的安全管理缺失的恶性循环。鼓励和引导运输企业实施“公车公营”模式的集约化经营，严格安全标准化管理，彻底扭转“重效益，轻安全”不良思想。引导危货运输企业做大、做强、做专，筹建全省危货运输联盟，推动危险货物运输集约化、规范化，努力确保“危险品运输不危险”。

其次是健全机制，“流程再造”。全面认识和把握新时期道路运输安全生产的特点和规律，全面梳理现行管理制度，加紧制定和完善道路运输安全监管各项制度，细化操作措施，力求安全监管精准化。要求各地结合实际，认真研究，建立台账，将工作进一步分解和细化，落实相关责任人、明确完成时间和节点、具体工作要求、检查标准，确保不留死角，不挂空挡，着力从源头上预防和减少事故的发生，确保安全监管工作不缺位。

依据法律、法规界定的安全监管职责，从行业安全发展着手，结合行业管理实际着力推进安全生产法规规范和制度体系建设，制定出台关键岗位、关键环节的标准规范，强化具体操作规程。

抓住安全监管“牛鼻子”和关键点，严格企业法人和营运驾驶员安全管理措施。研究制定运输企业法人安全管理责任追究办法、营运驾驶员安全违规处理制度，提高主要责任人、直接责任人的安全生产意识，强化安全生产责任。

再其次是完善安全管理格局。以“7·19”事故血的教训，开展多种形式的道路运输安全生产宣传教育，营造“关爱生命、关注安全”的舆论氛围，增强全社会安全意识，促使企业主要负责人、安全管理人员安全意识得到提高，运管人员执法能力得到明显提升，全面推动道路运输行业切实将党中央、国务院关于加强安全生产工作的方针政策和国家有关安全生产的法律法规落到实处。

积极争取理顺企业、监管部门和地方政府职能职责，强化企业安全意识，落实主体责任，发挥其在安全生产中的积极性和主动性，有效消除安全隐患;强化行业监管，充分发挥行业协会的作用，进一步增强行业自律意识。

紧紧抓住安全工作的主动权，建立健全各级运管机构安全监管联席会议、运管机构与相关管理部门安全隐患通报提示、安全监管联合执法等长效机制，形成全链条管理的安全监管新模式。提升科技手段，强化互联网思维，运用手机APP等方式鼓励广大消费者参与监督，逐步形成“政府监管、企业主责、行业自律、社会参与”的大安全管理格局，创造齐抓共管新局面。

最后是强化督查督办。以改变行业安全监管思路为新常态，以履行行业安全监管责任为新常态，以创新行业安全监管手段为新常态，依法依规，强化督查督办。严格落实长途客运安全监管、危险品运输安全管理和动态监控相关工作。建立健全安全监管督查督办机制，对全省道路运输安全监管工作，采取省、市州运管机构领导分片包干负责制，规定季度检查次数、检查内容、问题整改要求等，将监管责任落实到人，落实到具体部门。安全隐患及时跟踪整改，重大问题及时向政府汇报，确保依法履职。实行检查事后报备制，“检查记录（总结）”要详细记录检查时间、检查方式、检查企业情况、发现的问题及处理情况等，形成文字材料，带队领导、参与检查人员签名后存档。

加大责任追究力度，改变责任追究方式，实现关口前移，变事后追究为事前、事中追究。强化企业主体责任，对违反安全生产相关规定的运输企业，发现一起，查处一起，按照“隐患即事故”的原则严肃处理，该停运整顿的一律停运整顿，该吊销经营许可的一律依法吊销经营许可，确保责任追究起到应有的警醒和震慑作用。强化行业安全监管责任，完善运管机构安全监管目标考核管理，对落实安全监管措施不力的运管机构和个人，通报当地政府和交通运输主管部门，提出工作建议，保障安全监管措施落实到位。