土地承包经营权流转问题与对策

普金霞　秦楼月

【摘要】笔者通过设计问卷对样本农户流转行为进行实证分析，得出土地流转虽有所发展但整体仍不充分的结论，表现为已有流转行为存在范围小、期限短、价格低、自发流转、被动流转为主的特点。对此，笔者提出加大思想宣传、提高土地经济效益、加大农业密集型产业和非农产业发展、着力培养壮大中农阶层和健全法律保障机制的政策建议。

【关键词】山西省 土地承包经营权 流转

【中图分类号】D912.3       【文献标识码】A

“人均三分地，户不过十亩”特有的人地矛盾制约着现代农业发展，农用地的流转与集中是现代化过程中的必然现象。①在坚持家庭承包制的农业经营基础地位上促进土地流转是党和国家的政策推动方向，而对农户流转行为的研究则是可为促进和落实国家政策提供实践建议。②不可忽视的是由于经济发展的区域不平衡，我国范围内的土地承包经营权流转呈现东中西部的明显差异性。整体上经济发达地区流转规模大面积广效率高，欠发达地区的土地流转不活跃效率低，呈现出的问题亦不同于发达地区。③笔者利用学生寒暑假期间进行了两轮学生生源地农村土地流转情况调查，共发放问卷170份，回收有效问卷152份。调查农户来自山西省内20余村庄，分布于11个地级市。文章以该随机实证调查为基础，对家庭承包方式的土地承包经营权流转现状与问题进行分析，作为理解和推进农户流转行为的切入点，并试图找出对策。

相关概念界定

家庭承包方式的土地承包经营权。根据我国《土地承包法》规定，土地承包经营权分两种方式，一是家庭承包方式，二是其他方式。基于家庭承包制的农业经营制度在我国基础性地位，文章只研究家庭承包方式下的土地承包经营权流转。

农户类型的界定。农户和农民在生产方式上的分化是一个不争的事实。按照农户从事的生产方式为标准分为三类。纯农业农户，是指以农业收入为其家庭唯一生活来源，以农业生产为其家庭唯一生产方式的农户。以农为主兼业农户，主要是以农业收入为其家庭收入主要来源，同时还有其他非农来源收入为辅，收入来源广泛，兼业从事农业生产和非农生产的农户。非农经营农户指已经有相对稳定的非农收入且家庭收入完全不依赖农业生产，但仍是农村居民或在农村生活。

村庄属性的界定。以村庄地理位置、是否为乡镇所在地和是否有非农产业为标准，分为偏远村、中心村、矿区所在村和城中村四种类型。偏远村的特征是远离中心城镇交通不便人口稀少;中心村则为乡镇所在村或人口较多，交通便利;矿区所在村则是本村或周围有矿产，村民以在本地矿产企业打工为生;城中村是指位于城区边缘或被城市辐射，在地理位置上已经形成城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上、社会保障上仍保留农村模式的村落。经调查数据显示：该类型村庄中农户土地流转原因中被国家征收或征用占总数的75%，缺乏劳动力流转土地占总数的17%，普通农户之间的土地流转只占数据总数的6%，其他占2%左右。该数据不对文章研究的家庭承包方式的流转产生实质性影响，但在纵向上可作为城镇化的另一进路，以保持调查的完整性。

土地承包经营权流转情况分析

承包地占有细碎化。笔者统计有效样本132户，其中0到3亩的有31户，3至5亩的有37户，5至10亩的有42户，10亩以上的有22户，户承包土地10亩以下农户占75%。这个结果印证了我国农民“人均三分地，户不过十亩”农地高度细碎化的客观事实，与现代农业生产的要求存在流转的巨大空间。

流转类型分析。笔者将样本中土地承包经营权流转情况分为四种类型：无流转型、单向流转型、单向流入型和既有流出又有流入的双向流转型。无流转型的农户数和有流转型的农户均为76户，单向流出型农户有47户，单向流入型的农户有21户，双向流转型农户有8户。无土地流转型农户占比50%，虽然有流转的农户占比亦达到50%，但是，单向流出型在流转农户中高达62%，流入土地的农户数包括单向流入和既有流入又有流出的农户，只有29户，占38.2%。双向流转户均数量少，流出数量均在3亩以下，有3户在0.5亩以下。上述调查对象以本村村民为主，方式以代耕为主。

流出土地数量10亩以下居多。大多数农户流出数量都在1～10亩之间，数量为37户，比例占全部流转户的78.7%。其中流出10亩以上的有3户，分别是10、15和28亩，占比少，只有6.4%。这三户均属非农经营户，家庭非农收入相对较高，家庭劳动力缺乏，因此将全部承包地流转出去，全家从事非农生产。非农经营户中虽有将承包地全部流转出去的情形存在，但此现象并不具有普适性，非农经营户整体流转比例并不高，只有50%，与全三类农户流转的整体比例相同，说明农户脱农生产生活并不必然引起土地流转的高效率，所以不能得出非农就业扩大一定能带动土地流转的结论。

流转协议形式上存在口头为主书面化比例有所提高的特点，但协议刚性约束力低。76户流转协议，其中口头形式48户，占比63.2%，书面协议22户，占比28.9%，且书面协议中11户有当地农业主管部门的鉴证，占比14.5%。书面化比例虽有所提高，但集中在特定的调查村，如山西交城等村，同时在上述调查村也存在口头协议的情形，而且多数农户会选择随时中断合同。签订书面协议的还包括山西保德县杨家湾镇故城村的农户，他们与企业科研单位签订流转合同，且不能随时中断，但这种流转改变了农业用途，不具有家庭承包下的土地承包经营权流转农地使用的典型特征。因而不能说明协议书面化为常态现象，流转协议无论口头还是书面都缺乏刚性约束力。

流转土地期限短难以形成稳定的农业生产预期。流转期限的统计不能充分说明流转的效率，原因是流转协议的书面化程度较低，且选项中有“是否可随时中断合同”选项，除一两户流转给企业的农户选择“否”外，其余农户均选择“是”，这就使得流转期限流于形式。不过统计结果可以作为流转双方对流转预期的大致判断。流转期限10年以上者多为非农占有，流转3年以下者居多，合计占32.9%，加上不定或无期限的，占比达到42.1%，说明农户对土地流转的预期存在较强的随机性，流转土地为权宜之计，不能形成稳定的规模农业生产预期，也易产生流入方对土地的掠夺性开发。

流转价格无偿比例降低货币化逐步提高。无偿的比例只有13.1%，低于之前的相关文献提供的数据。流转对价趋于货币化，粮食等实物支付比例较低，只占11.8%，有偿比例占到75%，说明农户有偿流转的市场意识普遍增强。货币流转价格一般为300～400之间，能客观反映农用地的生产价值和中部农村地区的流转价格。④流转价格的高低与村庄属性和流转地的土地级差价值直接相关。

流转途径自发为主村级协调比例增大。有效样本农户57户中自发流转的40户，占比达到70.2%。村组协调的有16户占比为28.1%，集中表现在前述保德县杨家湾镇故城村，属于位于丘陵地带的中心村，由村级协调集体流转给中石油临时占地。政府（集体）强征的有1户为该镇霍家梁村农户选择。其本人同时在问卷中表示自己流出土地的原因是“非自愿，集体强制要求”，且“如果租金合理，是否愿意流转”的选择是“否”，其实际流出土地6亩，价格400元每亩，同时该户流入2亩土地用于种植经济作物，该村属于偏远山区的农业生产型村庄。此现象说明在村级协调集体流转土地过程中存在忽视村自然条件和地理位置、不尊重农户意愿的情形。

流转对象保持同一集体组织的前提下趋于多元化。样本农户64户，流转给本村村民的为44户，占比68%，遵循熟人社会的地缘和亲缘流转规则。其中流转给企业、科研单位的情形集中于保德一个镇的几个村;流转给工矿企业的也集中于一个村或一个镇的几个村，两类合计14户，占21.9%。流转给专业大户的只有2户，占比3.1%。流转给村外工商资本的有3户，占比9.4%。值得注意的是有农户将土地流转给村集体经济组织，但是否属于反租倒包因为样本太少得不到验证。流转对象在保持同一村集体的情况下出现多元化现象。

流转方式趋于多元化。样本农户68户中代耕23户，占比最高达33.8%;转让（这样的转让不是严格的法律意义上的转让，无相关转让的法定手续，只是农户之间社会意义上的表述，与代耕相比，通常约定有期限且为有偿）16户，占比23.5%;转包10户占比14.7%，其他（临时占地、非农使用）13户，占比19.1%属非农流转。样本农户中无入股流转形式。

流入型农户未呈现规模农业效应，但有发展为“中农”的潜力。在对流入型农户整体分析的基础上，可以得知样本农户单向流出型比例较高，流入型农户的流转比例较低，且流入型农户与规模经营主体如家庭农场、农业公司相比有何特点，是一个值得研究的问题，因此有必要对样本农户中流入土地的情形加以分析。流入土地的最高数量与农户自有承包地数量规模相当，既一般不会流入超出自有承包地数量的土地，这应不同于规模经营主体的流入。样本农户中不存在规模流入土地从事高效农业生产的个案，没有专业大户和家庭农场的出现，流入规模小，流入10亩以下的比例高达93%，难以形成现代农业生产的规模效益，仍然属于家庭承包为基础的自发流转模式。流入土地用途中种植经济作物的比例与种植粮食的各占一半比例，并未见流入较多土地从事规模经济作物的情形，而后者在规模农业中是常见现象。

流入10亩以上的8户均是只流入不流出的农户，户主年龄在35岁至55岁间的有6户，只有2户户主年龄在55岁以上。8户中除2户家庭人数明显高于一般家庭达到6人以外，其他6户家庭成员维持在3～4人之间，因此家庭人口数量对土地流入无明显影响。8户中的农户类型即有纯农业户，也有兼业户，但没有非农经营户出现。此类样本农户证实了学者所界定的“中农”概念，⑤他们年富力强，关心农村农业发展，关心党和国家的农村政策和惠民政策，流入较多土地并不全部用来种植经济作物，他们精耕细作，农业劳动生产率较高，是保障粮食生产的重要力量，是新农村稳定和发展的中坚力量。我们应当从各个方面发展和壮大这个群体。

未流转原因中主顾虑大。未流转农户数76户中选择未流转原因“担心流转出去收益得不到保障”的有44户，占比57.9%，结合流出原因中种地效益低的占比高的现象，可认为经济效益是影响农户流转土地的最重要因素。选择“自己完全有能力耕种”和“除了农活没其他活干的”选择很高，二者合计达到68.5%，这说明农村的农业劳动力与农地占有量上相比存在相对过剩的情形，农业劳动力急需向劳动密集型农业和非农行业转移;关于流转顾虑的考察，集中在“担心流转后收益没保障”和“到期后收不回来”的情形，分别占57.9%和42.1%，反映出农户家庭承包地的生存保障意义明显，农户不敢草率地将为数不多的土地加以流转。在流转意愿的选择中，有18.4%的农户明确表示不愿意流转，这是有流转行为农户的流转意愿中不愿意流转比例9.2%的二倍，因此打消农户对土地流转的顾虑，促使农户从意愿上接受流转仍是推进农村土地流转的重点。

流入原因囿于传统农业生产生活方式。在29户流入型农户中，流入原因中“以农为业增加收入的比例”有14户，占比48.2%，为流入原因的近一半，说明有为数不少的农户仍将种地作为家庭收入的主要来源，农户的生产生活方式仍较传统;其次给亲戚朋友帮忙和满足自家粮食生产的各有9户，占比也较高，达到31%。惠农政策对农户流入土地的影响也较大，有7户的农户选择，占比24.1%，说明农业税的取消和农业补贴的提高对农户从事农业生产有着积极的正向作用。

存在的问题与对策建议

山西省农户家庭承包地的土地流转整体不充分。流转比例虽达到50%，但流转耕地数量少、规模小;流转期限短不定期比例大，书面合同签订率极低;流转途径以自发流转为主，流转方式以代耕为主;单向流出型占主导，体现出被动流转特点;流入型农户生产仍以家庭农业生产为主，具备中农特征，是农业和农村建设的主力军;流转对象以本村村民为主，地理位置较好农业生产条件便利的村庄流转对象趋于多元化;流转逐步有偿化货币化，但整体价格偏低，一般为300～400元之间。主观方面，农户对流转土地有思想顾虑，流转土地的经济效益提高对流转意愿影响明显。对此，笔者建议：

加强宣传解决农户不愿不敢流转的思想顾虑。结合样本中未流转农户未流转原因占比较高的“到期后收不回来”的现象，地方政府应做好宣传，将《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的土地承包经营权物权化的观念广泛宣传，让农民敢于放开手脚流转土地，增加流转土地的预期效应。

提高土地经济效益是促进流转的根本。无论是流入还是流出原因，土地经济效益是农户重点考虑的因素。因此加大农业投入和转移支付，加强以工哺农、以城促乡政策的实施，切实提高土地经济效益是根本之举。

加快发展创意农业等劳动力密集型农业和非农产业带动剩余农业劳动力转移。样本农户中存在普遍的季节性失业和隐性失业的情形。传统的农业生产方式无法解决农民充分就业和收入提高的问题，发展创意农业、现代农业等劳动力密集型产业以及非农产业，加速转移农村剩余劳动力，解决农户的充分就业和家庭收入的提高，加大来自于非农收入的比例，逐步消解土地对农户的生存保障意义应是推动流转的重点。

坚持家庭经营在农业中的基础性地位，着力培养壮大中农阶层。中农阶层在农村有着不可替代的作用，调查中发现他们在经营过程中有融资、流转平台等方面的瓶颈，政府和社会应在这些方面强化引导和保障，促进样本农户中流入型农户升级为中农阶层。

健全法律保障作用。提高土地流转书面合同的签订率和鉴定率，强化流转期限的法律效力，妥善解决农地流转纠纷。

（作者分别为长治学院法律与经济学系讲师，长治学院法律与经济学系副教授;本文系山西省哲学社会科学基地项目“晋东南创意农业推进路径研究”和长治学院院级课题“农村土地承包经营权流转推进路径研究”的阶段性成果，项目编号：201406）

【注释】

①包宗顺，徐志明，高珊，周春芳：“农村土地流转的区域差异与影响因素—以江苏省为例”，《中国农村经济》，2009年第4期，第23～30页。

②李作舟，赵凯：“山西农村土地流转的区域差异比较研究”，《农村经济与科技 》，2010年第3期，第45～47页。

③李丽杰，刘寒梅：“农村土地流转的区域差异比较—以重庆和广东为例”，《安徽农业科学》，2011年第39期，第58～59页。

④贺雪峰：“土地流转意愿与后果简析”，中国农经信息网，http：//www.caein.com/index.asp？xAction=xReadNews&NewsID=49899，2009年12月14日。

⑤贺雪峰：《地权的逻辑》，北京：中国政法大学出版社，2010年。

责编 / 韩露（实习）