群租问题综合管理困境求解

孙蕾扬　许江

【摘要】从群租综合管理执行面临的困境出发，分析群租综合管理过程中国家公权力与个体私权利间产生的冲突。当构建群租综合管治措施被理解为主要依靠公权力介入时，出现了问题越多越管，越管越多的尴尬局面。通过反思群租综合治理的思维定势，重新定位多方关系，探寻国家与市场的联结点，更高效地应对群租所产生的各类问题。

【关键词】群租 公权 私权 法治化

【中图分类号】DF529     【文献标识码】A

问题的提出

近年来，群租现象在各大城市快速蔓延，并正从边远郊区的低档住宅逐步向中心城市的中高档住宅渗透，甚至高档小区的群租现象也越来越普遍，群租有愈演愈烈之势。由于群租现象中暴露出来的社会相关问题越来越严重，如何解决因群租引发的各种社会矛盾，成为政府管理部门正在思考和亟待破解的难题。

群租是一个随着社会经济发展而产生的新现象、新问题。对于群租，目前尚没有形成统一的法理解释，在关于群租的相关文章中，对于群租的界定比较模糊，只是用一些现象来阐释群租。对于群租性质的认定，部分学者认为群租是保障了低收入弱势群体的合法权益，为合法行为;部分学者则认为群租损害了其他居住者的相邻权，为违法违规行为，到目前亦尚未形成通说。对于是否需要针对群租立法，也在学界引起了较大争论，分为赞同和不赞同两派：赞同者认为现有的房屋租赁相关规制对群租行为的规范存在不足和盲点，会导致社会矛盾不能及时化解而激化;反对者则认为政府通过强制性规范禁止群租行为违背《物权法》赋予业主的财产处分权，违背《合同法》意思自治原则，且缺乏可操作性，执法难度较大。

针对以上争论，住房与建设保障部于2010年12月16日颁布《商品房屋租赁管理办法》，该办法已于2011年2月1日正式执行。上海紧随其后于2011年6月20日通过了《上海市居住房屋租赁管理办法》，该办法于2011年10月1日正式执行。2013年7月18日，北京市住建委等三部门联合发布《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》，通知明确了群租房的判断标准。

在目前的实践操作中，全国绝大多数地方都没有实施禁止群租的规定，大部分城市目前也没有划定最低承租面积。但近年来很多小区都面临着群租房泛滥的现象，因群租引发的群体性事件也不断发生。为此，多地政府均准备出重拳加以整治，如上海从2014年11月7日开始到2014年12月7日，启动为期一个月针对出租房屋的综合整治，重点是群租问题突出、居民投诉集中、火灾隐患严重的住宅小区，以打击群租。

存在的困境

面对群租出现的相关问题，我们可以清晰地看到政府希望通过加强行政管制，以此来遏制群租的发展势头。当前解决群租问题的基本思维定势也是主要依靠公权力介入，以行政手段快速解决群租问题，强化行政管制的目的最终是为了保护多方主体的利益。从理论上看加强管制似乎能解决问题，但在这样一种抽象理论假设下，法律义务设置的合理性，行政行为的合法性，各方利益主体的真实情况会被忽视，在针对群租产生的问题时，治理的思维定势掩盖了诸多悖理的实际情形。我们可以从群租问题所涉及到的各方主体来进行分析。

以群租客的视角来观察当前的群租问题。高房价、高租金态势下的群租问题的出现是一部分低收入群租客的无奈之选。据国家统计局数据显示，截至2014年10月，住房租金价格已经连涨57个月。高房租压力之下，群租已成为许多人的被迫选择。据机构数据统计，北京市租赁市场的合租比例已由2011年的45%上升到2014年的60%。据报道，上海经济发展导致对劳动力的需求增大，截至2014年上海市现有人口已达2400多万，外地来沪人口已达到近1000万，人口增速已攀升至3.44%，比2000年增长183%。其中在一些技术含量不高的工种上外来就业人员的占比较大，这些工种主要集中于服务业、工厂制造业、以及建筑行业等。相对应的是工资薪酬不可观，这使众多的外来务工者产生想要合租的想法，因此大量的廉价租房需求是群租现象形成的根本动因。政府对群租房的大力管制导致很大一部分承租方在一个城市连最基本的生存权都保障不了。政府对群租问题的管制与部分承租方的利益产生了矛盾。

以出租方的视角来观察当前的群租问题。在中国商品房完全进入市场，由市场调控后，大量资金涌入房地产市场，导致中国房地产市场出现了投机性的畸形发展，为了挤出过快发展的房地产经济领域的泡沫，抑制房价的过快提升，国家出台了相关政策对房地产市场进行了发展控制。再加之房地产市场本身受市场经济规律的影响，房地产市场的资金链不断遭遇来自市场的压力，一部分在房价高扬时投资入手的房地产在遭遇房地产疲软市场行情下，拥有多套房产的业主只能选择以租代卖来缓解还贷压力。另一方面，作为出租方的房东和二房东在群租利益的驱动下，更愿意将自己的房产以群租的方式对外出租，以实现自身利益最大化。基于巨大的经济利益，甚至出现了以此为业，专门从事群租业务的个人和单位。政府对群租房的严格管制使这部分出租方，包括房东和二房东失去了生财之道，必定会千方百计加以阻挠。政府对群租问题的管制与出租方的利益也形成对立。

以群租小区业主及物业的视角来观察当前的群租问题。在某业主论坛中很多业主反映，因为群租，小区的卫生状况较差;因为群租，居家附近的治安形势严峻;因为群租，居民生活的幸福指数无从谈起。对于群租带来的问题，很多小区的物业也表示，租户与住户的矛盾已成为物业管理工作中必须面对的一个难题。不少业主都已多次向小区物业反映群租现象，但是面对被群租困扰的业主们，物业公司没有执法权。

按理政府对群租房的严格管制与业主及物业间的利益没有冲突，但相关走访调研结果显示，业主及物业对政府针对群租房的治理结果也不甚满意，探求其原因才发现在实际操作中如果一味依赖政府的行政管制并不能从根本上解决群租给业主及物业管理带来的各种矛盾，所表现出的后果是“整治—回潮—整治”的恶性循环怪圈。

以政府的视角来观察当前的群租问题。政府在群租治理过程中陷入了一个尴尬的境地，打击群租、清理地下室等措施经常采用，但每次遇到检查高峰期时，执法人员难以进门，最重要的是每次短时间执行之后，又将面临群租反弹的事实。政策出台后，面临群租治理过程中“进门难、认定难、执行难”的问题，当执行难成为一种常态时，相关群租政策的不被遵守也会成为一种普遍的现实，最终导致法律规范的束之高阁。

对于群租问题目前政府采取的主要措施是通过行政程序介入解决矛盾，当群租问题主要通过政府的行政执法纠正时，需要政府投入大量的人力、物力和财力，经常是多个部门集中联合整治，但当这些政府资源无法跟上群租问题的同步增加时，群租因得不到遏制而出现更大规模的发展。并且在实际操作中已经出现了集中的行政执法与庞大的群租群体之间的矛盾。这种矛盾正使得政府在对待群租问题时变为一种“选择性执法”，只能选择影响大、矛盾尖锐，社会关注度高的群体性群租案件进行执法。

加强政府的行政管制是目前治理群租的基本观念逻辑，但在行政管制不够理想的情况下，现实逻辑更多体现出了群租中各方利益主体的现实需求。

困境的求解

群租的私法基础决定群租现象不可回避。《物权法》明确规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》赋予了业主自由处分财产的权利，出租是出租人行使物权，将房屋使用权通过租赁合同予以转移并从中获取收益的手段。《合同法》也强调公民通过契约自由实现各方主体的利益最大化，作为不动产的所有者通过契约使其财富发挥最大效益，而作为群租者亦可通过契约找到自己的安身立命之所。所有权与债权的结合实现债权物权化和物权债权化。

出租人为了获取更多利益而选择群租为市场经济下的以物权及债权为保障的正常经济行为，政府管理者不必也不能将所有的群租现象都视为洪水猛兽加以围堵。如果群租行为不影响社会公共利益，现实中没有人因群租受到干扰而举报，没有出现违法行为，没有引发法律纠纷，政府应将其视为正常出租行为，不必主动出击治理这部分群租。

公权干预私权理论决定针对违法群租政府必须对其干预。为了实现社会成员的总体利益，公权力必然要对私权利进行某种限制，限制私权是为了更好的实现私权。公权力具有协调私权利之间的冲突，维护和促进权利平衡的价值。政府治理群租产生的社会矛盾要明确各执法部门的管理权限，根据实际情况明确具体的执法部门。联合执法只能是短期暂时行为，要实现长效管理，必须明确各部门权责以防止因权责不明确，导致管理空白。

《物权法》第七十八条对违反公共利益的行为作出了相应规制，明确规定业主应当遵守法律，法规以及管理规约。业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。对群租产生的扰民问题，业主可以依法向人民法院提起诉讼，法院对此类案件应通过裁判予以制止。

对有火灾隐患的群租屋由消防部门负责行政监管。北京市近期已经率先在全市范围内加强对群租屋火灾隐患的管理与规制。在此基础上可以采取租赁房屋租赁安全证书年检制度，每年一检，获得安全证书方可以合法出租，无安全证书则为非法出租。对因群租引起的违法犯罪案件，公安部门应当建立预警机制，关注案件多发小区，与小区物业管理形成联动，当出现重大群体性事件如群殴，出现群租人员的抢劫、杀人、吸毒、卖淫等案件时快速出击，加大打击，严厉制裁。对因群租引起的漏水、危房等影响全体业主公共安全的装修纠纷，政府可授权物业服务公司进行干预，强化《业主公约》的法律效力，法院在处理此类群租案件时可以采纳《业主公约》中的相关规定予以裁判。

加大违法群租当事人的违法成本，严惩违法出租者，转租者及违法承租人。针对出租者，应加大违法租赁行为的行政处罚力度，增加处罚金额，在承担行政责任同时对其房屋租赁买卖行为进行限制。将违法出租者的违法信息作为不良记录纳入诚信平台，影响其今后贷款、入职、相关社会福利的享受等。针对违法转租者，除将相关违法记录纳入诚信平台外，建立外部监管机制，在房地产及租赁市场中限制其交易行为，让其承担涉及切身利益的违法成本。给业主利益造成损害的违法群租承租人，通过相关法律制裁承担相应民事责任。涉嫌构成犯罪的违法群租承租人承担刑事责任。

公权干预下的私权保护理论决定公权介入由干预行政走向福利行政。公权力的存在价值需要借助私权利价值的实现得到证明。更进一步说，公权力的存在就是为了保障私权利能够得到最大限度的实现。所以，公权力在调和相互冲突的私权利时，不得对任何一方应享有的私权利造成侵犯，应控制好调整的边界，一旦越界，将会对私权的实现造成不良影响。

从目前整治群租的行政干预来看，行政干预的主体合法性遭遇质疑，根据现有法律规制，房屋租赁的主管部门是房地产主管部门，在各大城市已经开展的治理活动中，执法主体大多没有经过合法授权。

行政干预行为本身的合法性也值得进一步探讨，在不具备行政强制权的情况下，行政主体的相应执法行为必须申请人民法院强制执行。

行政干预的程序正当性也未能实现。在对群租所进行的整治过程中，依法行政原则所要求的告知、听取意见、说明理由、作出行政决定、强制执行前应有的告诫等一整套完整的程序，似乎未能够得到体现。

伴随着社会经济的不断发展，政府的职能应当进行必要转化，将其主要职能转化为提供高效的公共服务，打破传统的行政干预，用福利行政予以替代。为公民服务的观念要贯彻到各行政主体，通过福利行政使公民私人利益得到最大程度的实现，在公权的干预下实现各冲突私权间的多赢。在群租问题上，政府更应践行福利行政。比如说最近几年提出大力发展廉租房，但目前廉租房市场普遍存在地段偏远、租金偏高等问题，将租房的需求者还是赶进了租金高昂的成熟配套社区，只能通过较低租金的群租来解决居住难题。现实的一个悖论是一方面廉租房租不出去，另一方面群租现象屡禁不止，市场有如此大的需求，谈何禁得了？政府应加大对廉租房相关政策的改革。

另一现实悖论是大量空置住房、闲置住房无人居住，各大城市均有所谓“空城”、“鬼城”，这些用于投资的闲置房产构成对社会资源的极大浪费，而另一方面是供应量不足的租赁房源迫使租客群租。针对该现实悖论，可以通过开征房产税倒逼投资客将手中的空置房投进市场，提高供应量，也可以推出以租减税政策。同时可以由政府出面统筹管理闲置房屋资源。近日，南京市成为福利行政的先行者，雨花台区花神庙社区利用社区闲置的废弃厂房，经改造后出租给群租户，既化解了居民投诉的小区群租扰民纠纷，社区每年还有18万元的收入，可谓一举两得。

余论

当构建群租综合管理措施被理解为主要依赖公权力介入时，一旦出现群租引发的群体性事件或恶性案件，就认为需要进一步加强加大政府的管治力度，但问题的根源却在于政府违背了真正的市场规律及需求，凌驾于市场之上创设出想当然的治理规则。最终导致租赁市场的畸形发展，出现市场主体对政策的规避而产生更多问题，当政府的想当然治理规则在实践中遭遇挫折时，激发出政府更强的管制斗志，乃至出现某地方官员承诺在2014年底消灭群租的口号，导致问题在政府管制中越来越多，从而陷入恶性循环。

从目前群租面临的现实困境也可以看出，政府加强管制，一方面面临自身执行难的尴尬，另一方面管制中所涉及到的多方利益主体并没有因为政府加强管制而达到各自期望的效果。从中可以发现，在市场经济中自发产生的群租现象恐怕不是靠单纯的公权力一时干预就能取得长期成效。群租治理需要找准政府与市场的联结点，该管的管，不该管的放，厘清公权与私权的边界，协调群租各方的权利冲突，控制权利主体之间的相互侵犯，才能实现维护和促进各方的利益平衡。

（作者分别为南京三江学院经法学院副教授，南京大学法学院教授;本文系江苏高校哲学社会科学研究基金项目“群租问题综合管理法治化研究”阶段性成果，项目编号：2013SJD820020）

责编 / 张晓