新常态下社会治理的内涵、特征及未来前瞻

夏远永

【摘要】只有进一步理清社会治理的内涵及其基本特征，才能对社会治理保持一种科学的前瞻态度。第一，政府和社会共同建构一套科学的社会综合治理体系，使强势政府和弱小社会逐渐转变为有效政府和责任社会；第二，创建良序社会，使人民安居乐业；第三，不断推进民主治理，保障公民权利；第四，全面推进依法治国，加强法治监督；第五，对社会采取微观治理，防控社会极端事件；第六，不断创新社会组织管理体制，培育社会中间力量。

【关键词】新常态 社会治理 内涵 特征

【中图分类号】D601 【文献标识码】A

中共十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，同时提出“推进社会领域的制度创新，加快形成科学有效的社会治理体系”①。近年来，公共突发事件不绝于耳，多半与社会治理议题有关，暴露了政府等公共部门在社会治理能力方面的不足，考验着社会公众对政府等公共部门作为或不作为的信任度和忍耐力。

在新常态下研究社会治理问题迫在眉睫。本文重点研究社会治理的内涵是如何逻辑演变的？社会治理有哪些基本特征？对社会治理的未来该保持什么样的前瞻态度？

社会治理的内涵辨析

统治是我们最早用于分析统治阶层意志执行的政治术语。马基雅维里的《君主论》可谓是近代西方治理研究的开山之作，探讨了作为君王术或统治术的治理术。福柯则以考察具体历史的方式发展了这种“治理术”研究，企图以“疯癫与文明”、“规训与惩罚”等“文化边界”问题的研究来批判现代西方文明。

從统治走向管理，是现代政治兴起的一个重要标志。管理淡化了统治的意识形态性质，强调了公共权力的公共性和服务性。随着经济社会的进一步发展，管理的单向性所致的局限性日益凸显，不能满足公民社会的自主意识和参与意识的更高要求。2013年，福山指出，许多国家最糟糕的经验措施就是行政部门及其官僚体制。②

“一般认为，治理问题最初引起重视，是出于国际组织和跨国公司改善受援国或投资国社会政治环境的努力。但是，治理问题之所以在近年来日益受到世界各国普遍的重视，更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效。治理是一种公共管理行为，是价值因素较少而技术因素较多的政治行为。”③

20世纪90年代兴起的全球治理理念恰好可以弥补这一缺陷，构成一种国家和社会新型关系的政治行动模式。这种概念上的转换既有政治观念自身不断创新的原因，也是经济社会大环境推动的结果，本质上则是因为政治的本性惧怕真空。因此，从社会管理走向社会治理，是人类政治发展的普遍趋势。

“治理是指主权者借助于社会、政治和法律等基本制度，调动各种社会资源和社会力量，追求社会共同利益。治理的目的是实现或创造公共产品（common goods），其首要目标是尽可能完备地提供社会初级产品（primary social goods）”④。可见，社会治理的目标是“善治”，即追求帕累托最优或公共利益最大化的效果。其实质是对公共权力的延伸以及对公民个人权利的保护。它更强调政府以外的非政府组织、志愿者和公民等社会力量在管理公共事务、解决社会争端方面所起的积极作用。它与政府治理、市场治理共同构成了国家治理。毋庸置疑，社会治理理论属于新常态下马克思主义中国化的重大理论成果，是中国共产党作为执政党走向成熟的重要理论标志。

社会治理的基本特征

近日，中国社会科学院唐钧先生在北京日报论述了“社会治理”的四大特征：强调“过程”，倡导“调和”，兼顾“多元”，注重“互动”。笔者认为新常态下的社会治理具有以下基本特征：

第一，整体性。虽然社会治理在中国语境下便具有了中国传统文化和中国特色社会主义政治文化的特色，成了全新的政治理念，但是社会治理原本起源于全球性的命题，因此，中国的社会治理必须积极参与全球治理的进程，借鉴国外社会治理的理论与经验，避免陷入国外曾经的“恶治”或“劣治”，最终实现“善治”。⑤社会治理是一项整体性的伟大工程，需要国家与社会、政府与市场的整体推进，其坚守的实质是一种整体主义价值观。

第二，良序性。中国通过改革开放走向繁荣，但同时引发了一系列社会极端事件，威胁到社会的安稳秩序。可以说，协调各方权益，维护公共利益，实现良序社会，是社会治理的重要目标。因此，政府对特定事件、特定人物或群体、特定场域、特定时间进行管控，是必要的。在承认社会分工、社会等级和社会差别的前提之下，政府对社会利益进行协调，遏制不安定因素，维护社会稳定，避免社会动荡，这是社会治理的最低要求。

第三，民主性。社会治理的民主性很大程度上取决于社会治理主体的多元性，这种多元的主体包括政府等公共部门、政党、民营部门、社会中间力量、独立公民等，他们以不同的价值观来指导不同的主体选择社会行动。万普勒和布瑞恩曾指出，让公民直接参与到复杂的决策过程是发展中国家“第三波”民主化浪潮最重要的创新。参与治理机制是增强公民和政府官员之间关系的一种新体制，旨在扩大公民参与，提升政治代表性，促进社会正义。⑥“当前我国的民主治理，是指人民群众在党和政府的领导下，自发自觉地参与公共事务治理。在其中，民主不只是程序性的运作模式，而成为一种内生性治理资源，这与坚持群众路线的精神完全一致。”⑦

第四，法治性。中国繁荣背景下的极端恶性事件依然层出不穷，它们不仅违反了道德底线，而且触犯了法律规则。法治不仅是社会治理应奉守的思维和方式，还是保证改革顺利开展和有所成效的前提。英国学者罗德·罗茨认为治理就是网络化的公共行为。而当下中国最大的社会治理问题是网络社会治理问题。网络时代不仅改变着人们的生存和发展方式，而且拷打着人们的内在灵魂和核心价值，更考验着政府和执政党的依法治理能力。网络治理法治化的程度如何，直接关系着社会治理法治化的进程。

第五，公正性。社会治理毕竟是公共权力的延伸，是对公共权力运行方式的最新趋势，其最重要主体依然是政府等公共部门，客体依然是社会基本事务，目的是维护公共利益，终极目标是提升人民的满意度和幸福感。它不仅不回避特殊个体或公民扮演的特殊角色，而且安抚社会弱势群体。它要求认真对待人民的合法权利，因为这种权利既是关乎利益的政治权利，又是关乎自由的道德主张。不同于霍布斯、罗尔斯和诺齐克等哲学家，阿马蒂亚·森更加强调超越不公正直观感受的公共理性和反思，追求有效的公正制度和实际行为方式，从而触及了公正的实质层面。总之，社会治理的公正性就是要创建社会基本制度，维护公民合法权益，实现公共资源的公正配置。

第六，廉洁性。“腐败不仅大大增加交易成本，而且严重损害政府的公信力”⑧。腐败行为并非只发生在拥有权力的上层社会精英，下层社会精英群体中同样存在，在信息不公开透明、又缺乏民主监督的情况下，二者经常会无视法律法规和社会良俗，实现权力和资本的交易与合谋，造成社会的不公正。阿马蒂亚·森关于信息公开重要性的观点虽然片面，却不失深刻；迈克尔·桑德尔关于公正的论述，虽然被个别学者评为“聪明而不睿智”，却依然无法“掩盖他的某些思想光辉”。近年来，腐败案件接连不断，多半与这两个议题相关。因为国家权威信息不够公开透明，公民、社会、媒体的反腐监督受到限制，社会的廉洁性、公平正义、和谐有序得不到保障。因此，廉洁性是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

社会治理的前瞻

丹尼尔·贝尔曾经如此评论，20世纪50年代美国的繁荣带来了新的不安、紧张和危机，从而打破了繁荣可以解决一切社会问题的简单观念。⑨经验显示，中国同样也无法避免繁荣所带来的“新的不安、紧张和危机”。因此，对社会治理的未来保持一种高度前瞻就显得很有必要。

第一，社会治理要求政府和社会共同建构一套科学有效的社会综合治理体系，使强势政府和弱小社会逐渐转变为有效政府和责任社会。中国实行改革开放以来，社区、街道、乡村、企业等基层治理取得了巨大进展，同时也面临着进一步发展的瓶颈期，需要围绕制度方面的细节问题，不断沟通、协商、谈判、妥协、决策，从网格化管理方式逐步过渡到网络化治理方式。中国正处于政治、经济、文化、社会、生态文明等方面建设的全局性变革时代，整体改革共识的呼声越来越强烈，亟需建立一套中国特色的社会综合治理体系。

第二，社会治理要求创建良序社会，使人民安居乐业。它要求政府和社会提前做好风险防控，对社会群体活动保持高度敏感，提前预测，提前部署，提前做好情景模拟，防失序之患于未然。同时，落实好问责制度，依法追究造成人民生命财产损失的第一责任人的法律责任。要实现社会的有效协同治理，还有赖于良好的社会资本。目前我国社会普遍存在信任缺失、正式规范先天不足、公民参与网络不健全、公共精神亟待培育等社会资本现状，这已成为社会治理实现的主要制约因素。因此，强化公共精神和公民认同，规范治理主体权责边界、发展和壮大社会组织和健全协同运行网络，就成了实现社会治理中各系统、各组织、各阶层协同治理的有效路径。

第三，社会治理要求不断推进民主治理，保障公民权利。民主治理是社会治理的新趋势，虽然民主不是万能的，但没有民主治理是万万不能的，绝对不能退化到民生治理。它要求我们时刻警惕民主的混乱与失衡，保持民主的多元性和平衡性，提供了一种解决政府缺位和市场失灵问题的较好工具，其关键在于调整复杂深刻的权利、权力和利益格局，划清公共权力和公民权利的边界，使公共权力与特殊利益相脱离，“把权力关进制度的笼子”。因此，必须重视对政府等公共部门做好预算管理，除继续保留法制监督、政党监督、党内监督等传统方式外，必须将相关信息公开，接受社会、媒体和公民的监督。另外，社区治理要充分发挥民主治理的优势，调动居民的主动性和创造性，广纳民意，组织社区志愿活动，参与社区事务管理。

第四，社会治理要求全面推进依法治国，加强监督。全面建成小康社会是目标，全面推进依法治国是实现这一目标的重要举措。而依法治国的关键在于依宪治国、依法执政。因此，社会治理必须要将顶层设计和底层设计结合起来，在底层社会力量的自发努力和国家权威性资源的合法运用之间形成制度变迁的合力。法治化的社会治理并非主张运动式治理，而是要加大公民、社会、媒体对政府官员及其普通公务人员、教师、职业经理人等手中人脉、权力、金钱、职位等社会资源的监督，而且要利用权力制衡原理去设计制度，并贯彻落实到底。目前来看，中国社会治理亟需一套具体细化且易于执行的中国特色社会主义法律体系以及坚不可摧的执法系统。社会治理是法治的重要部分，法治化是社会治理的必然趋势。

第五，社会治理要求对社会进行微观治理，防控社会极端事件。新共和主义者佩迪特认为人民享有脱离社会政治活动的个人自由，也享有参与社会政治活动的公共自由。⑩这种无支配自由具有理想性，但是现实的情况是往往会干涉或侵犯到第三方利益，引发个人和他人、社会的冲突，从而威胁到良序和谐社会的建立。不难发现，一系列公共突发事件看似带有极大的偶然性，实则和中国社会处于全面转型的急速变迁期过程中引发的利益冲突有关，和权力、财富、资源的分配极度不均有关，和处于相对弱势地位的个体或群体有关，而要防止这种偶然性事件的爆发需要精细又微观的社会治理。而“福柯借鉴边沁圆形监狱假说提出了全面监控社会的微观治理理论”，从而为针对社会极端事件的微观治理实践提供了理论基础。微观治理要求政府注意维护自身的公信力，加强自身的公共政策执行力。社会治理需要重构国家与市场、社会之间的关系，创新公共政策，优化政策工具，找到避免市场失灵和政府失灵的新路径。

第六，社会治理要求不断创新社会组织管理体制，培育社会中间力量。目前“与发达国家相比，我国社会组织发展存在种类偏少、数量不足、能力较弱、行为不规范、作用发挥不充分等诸多问题。”而要正确处理好政府和社会的关系，就要进一步激发社会组织的活力，使社会组织在公共服务和社会管理中发挥重要作用，政府与社会组织就要建立合作伙伴关系，就要进行社会组织管理体制改革。因此，其首要目标就是要彻底改变社会组织的双重管理格局，培育和发展社会组织，使社会组织充分参与公共服务和社会管理。其实，培育和发展社会组织的目的就是要培育和发展社会中间力量。而这种社会中间力量正是中国全面深化改革的中坚力量所在，正是中国保持政治改革继续前行的动力所在，正是保持中国社会和谐有序的希望所在。

（作者为浙江水利水电学院社会科学部讲师、浙江大学马克思主义学院博士研究生；本文系浙江水利水电学院重点课题“社会治理视野下的高校师德师风建设对策研究及对我校的启示”研究成果，项目编号：xsz-201403）

【注释】

①《荀子·富国篇》。

①郁建兴：“从社会管控到社会治理”，《中国科学报》，2014年6月6日。

②Fukuyama F.， What Is Governance？. Governance： An International Journal of Policy， Administration， and Institutions， Vol.26， No.3， July 2013， pp347～368.

③⑧俞可平主编：《国家治理评估—中国与世界》，北京：中央编译出版社，2009年，第3页，第15页。

④张国清：《社会治理研究》，杭州：浙江教育出版社，2013年，第2页，第583页。

⑤[法]让·皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第48页。

⑥Wampler， Brian. Participation， Representation， and Social Justice： Using Participatory Governance to Transform Representative Democracy. Cambridge： Polity， 2012， 44（4）， pp 666～682.

⑦郁建兴：“坚持群众路线，创新治理模式”，《光明日报》，2014年2月12日。

⑨[美]丹尼尔·贝尔：《意识形态的终结—50年代政治观念衰微之考察》，北京：中国社会科学出版社，2013年，第87页。

⑩[美]佩迪特：“桑德尔共和主义的重构”，载于马德普主编：《中西政治文化论丛》，天津人民出版社，2004年，第143页。

龚维斌：“社会治理新常态的八个特征”，《中国党政干部论坛》，2014年第12期。

责编 /于岩（实习）